专访|巩富文委员：法治是防控金融风险的必由之路

全国政协委员、陕西省高级人民法院副院长巩富文是一位专家型法官。他曾长期在西北大学任教，此后“转换跑道”，在陕西省检察院任副检察长11年。2017年9月底，巩富文改任陕西高院副院长，牵头创立了陕西法院金融审判“六动”工作机制。

2019年全国“两会”期间，巩富文接受财新记者专访，就陕西金融案件审判形势、金融风险产生的原因、金融法治与金融安全等问题发表了看法。巩富文认为，金融风险已成为当前最突出的重大风险之一，法治是防控金融风险的必由之路。司法应该发挥指引功能、制裁功能、服务功能、保障功能，守住不发生系统性金融风险的底线。

金融案件逐年上升类型复杂多样

财新记者：近几年，陕西法院审理金融类案件总体形势如何？

巩富文：目前，陕西共设有各类金融机构1099家，金融机构总资产超过5万亿元。2018年实现金融业增加值超过1400亿元，占全省GDP 6%左右。与此同时，各类金融矛盾纠纷都会以诉讼案件的形式进入法院。

陕西法院审理的金融案件呈逐年上升趋势。2015-2018年，案件总数达34.6万件，依次为4.9万件、8.2万件、10.1万件、11.4万件。伴随数量的增长，金融案件类型更加复杂多样。金融借贷、保险理赔、银行卡交易三类纠纷最为常见，各种融资、理财平台骤变为新的风险点，互联网金融纠纷十分突出，金融诈骗、非法集资等涉众型经济犯罪案件更是频发多发。

财新记者：审判实践中，有没有遇到过比较棘手的金融案子？你们是怎么处理的？

巩富文：我印象较深的是西部证券与乐视网实际控制人贾跃亭、贾跃民等人的融资合同纠纷案，两起案件标的额总计接近10亿元。由于案件涉及上市公司，与广大股民利益息息相关，贾跃亭又是知名人士，立案之后立刻就引起了社会各界广泛关注。最终这两起案件得以调解解决，双方当事人都表示满意，也没有造成证券市场异常波动。

财新记者：在防范化解金融风险方面，陕西法院采取了哪些措施？

巩富文：2018年以来，我们探索建立了以“司法推动、创新驱动、化解互动、防控联动、服务带动、督导促动”为主要内容的陕西法院金融审判“六动”工作机制。

司法推动。要求法官在庭审结束后开展“以案说法”，释明认识误区，增强契约精神与信用意识。选派法官赴省内各金融机构、企业和社区，开展“法律巡讲”，解读风险防控。

创新驱动。率先出台《金融商事纠纷证据规范指引》，规范金融行为，防范金融风险，确保金融安全，引导各金融主体理性进行金融活动。

化解互动。与省政府金融办、省银监局、省证监局、省保监局等金融监管部门以及省工商联等团体加强合作，建立了相关纠纷化解与沟通协调机制，合力化解金融领域的矛盾和纠纷。

防控联动。联合省政府金融办、中国人民银行西安分行、省银监局、省证监局、省保监局等部门出台《关于建立防控化解金融风险联动工作机制的意见》，推动建立防范化解重大风险联动工作机制。

服务带动。制定《网络“金融法律诊所”特邀咨询员工作办法》，特邀法学教授、资深法官、律师、企业法律服务工作者为社会公众提供防范化解金融风险的相关法律咨询。

督导促动。把金融审判和防范化解金融风险列入全省商事审判对下督导的重要内容，通过组织优秀裁判文书、金融审判精品案件评选、带案下乡指导等方式，切实加强对下监督指导。

金融创新必须依法合规

财新记者：2018年中央经济工作会议提出，打好防范化解重大风险攻坚战，首先要防范金融市场异常波动和共振。你认为，我国金融领域的风险究竟有多大？

巩富文：经济发展进入新常态以来，我国面临着增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的严峻挑战和国际金融危机的持续外溢影响。随着我国对外开放程度的日益提高，经济运行中的各种主要矛盾和风险不断暴露出来，并不断集中传导和体现于金融领域，逐渐演化为系统性与全局性风险因素。金融风险已成为当前最突出、最显著的重大风险之一。

当前，我国金融领域的风险点多面广，金融“脱实向虚”的现象对实体经济而言更是雪上加霜。尤其是系统性金融风险的累积汇聚，将会不断冲击金融服务中介体系，对经济运行造成巨大的破坏。

金融风险的隐蔽性、复杂性、突发性和传染性使得党和国家必须高度重视防控金融风险，维护金融安全。

财新记者：能不能就金融风险产生的原因作些分析？

巩富文：从国内来看，金融风险的源头主要来自三个方面：一是金融与实体经济循环不畅。我国实体经济的主要风险集中体现为民间投资增速下滑、产能过剩、企业困难加剧和失业率上升。金融作为实体经济的镜像，在经济周期、结构失衡、体制转轨等因素叠加共振之下，将面临杠杆率高位盘桓以及商业银行不良资产风险、房地产市场风险、互联网金融风险和外部冲击风险等各类风险相互交织、错综复杂的严峻形势。

资金“脱实向虚”既妨碍了实体经济转型升级，也恶化了实体企业的资产负债表。实体经济下行则会加大信用风险暴露，在经济周期和流动性收紧的催化下，侵蚀金融机构抵御风险的能力。

二是金融与房地产循环不畅。金融资源过多集中于房地产，导致房地产部门呈现出高价格、高库存、高杠杆、高度金融化和高度关联性等特征。而高房价又吸引各种社会资本涌入，加剧房地产市场的扭曲。房地产市场一旦深度调整，必然影响相关行业，导致金融机构资产质量恶化、地方财政负担加重，甚至可能出现系统性金融风险，引发整个经济体系的波动。

三是金融体系内部循环不畅。一些金融机构和企业“打擦边球”，存在套利行为；理财业务多层嵌套，资产负债期限错配，存在隐性刚性兑付，责权利扭曲。各类金融控股公司快速发展，部分实体企业热衷于投资金融业，通过内幕交易、关联交易等赚快钱。这些金融风险隐患大都具有隐蔽性、突发性、传染性和危害性，容易引发系统性金融风险，必须有效加以防范并逐步予以化解。

从国际上来看，一些国家的货币政策和财政政策调整将形成风险外溢效应，有可能对我国金融安全造成外部冲击。

财新记者：一些所谓“金融创新”的项目其实集聚了很大的风险，成为大家关注的焦点。你怎么看待金融创新与金融风险的关系？

巩富文：金融创新主要有三种情况：一是因经济发展需要、围绕实体经济的问题导向而出现的业务模式创新，比如近几年因互联网发展而出现并纳入监管部门牌照管理的第三方支付、网信银行、消费金融等业务模式。二是因技术进步、金融科技发展而形成的服务方式创新，比如手机上大量使用的支付宝、微信支付等支付方式创新。三是为追求利润、提高杠杆而进行的金融产品创新。在金融监管中，最需要防范的就是金融产品创新这一方面，因为金融产品创新往往是通过多种金融产品和工具叠加，抬高杠杆，以获取丰厚利润的代名词。

金融创新必须依法合规，不能打着创新的旗号，盲目地、异想天开地铺摊子，大搞资金体内循环和“脱实向虚”，制造纸上繁荣、虚拟富贵，否则，就必然会带来金融风险。

应高度重视金融法治

财新记者：在防范化解金融风险过程中，法治能起到什么样的作用？

巩富文：我认为，法治是防控金融风险的必由之路。金融法治既是防控金融风险的重要基础，也是防控金融风险的重要路径，更是防控金融风险的重要保障，应当加快构建金融法治体系。

构建金融法治体系，首先要高度重视金融立法。当前，金融立法更多地以监管机构的部门规章出现，这在金融法制建设中存在一定的问题：一是法律层级较低，影响法律的有效执行；二是法律政策化倾向严重，法律意志更多的是行政意志；三是在分业监管体制下，容易出现法律与部门利益的冲突；四是在立法技术上，部门立法难以规范超越部门的机构与行为。因此，应当从法律顶层建立健全现代金融企业制度，加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管法律框架，使防范金融风险的价值理念从一开始就置于法律的规制之下。

其次，要不断强化法治思维。要以法治思维重新检视现有的制度，以法治化手段解决规制性问题与矛盾，以法律规范来理顺体制、机制。

财新记者：在防范化解金融风险方面，司法应该发挥哪些功能？

巩富文：人民法院要充分发挥审判职能作用，以服务实体经济作为出发点和落脚点，继续加大专业化审判和执行，公正、高效地解决各类金融纠纷，保护合法金融交易；依法制裁金融违法行为、打击金融犯罪活动，引导和规范社会金融秩序；对金融领域出现的新情况、新问题，及时分析研判，积极探索防范化解金融风险的对策与措施，守住不发生系统性金融风险的底线，为社会金融整体法治环境的提升和优化提供有力的司法保障。

指引功能是司法的重要功能之一。司法通过个案裁判为金融市场确立规则，划定红线，引导金融机构强化审慎合规的经营理念。严格执行借贷利率的司法保护标准，规制小额信贷公司等金融主体高息借贷的行为，遏制金融业投资高利贷化和投机化倾向。以破产案件审理为抓手，集中清理企业涉及金融的债权债务关系，妥善处置“僵尸企业”，建立合法有序的利益衡平机制。

司法具有制裁功能。充分运用刑事制裁手段，对金融诈骗、非法集资等金融领域的犯罪行为依法予以严厉惩处。加大退赃工作力度，充分发挥刑罚的惩治和预防作用，维护被害人的合法权益，突出打击与保护并重，提升司法审判的社会效果。针对受害人众多、易引发群体性冲突的非法吸收公众存款等案件，积极与政府及有关部门沟通协调，提前制订工作预案，避免矛盾激化，维护社会稳定。

司法还具有服务功能。法院应该主动加强与人民银行、证监、银保监等部门的沟通联系，构建联动协调、信息共享机制，健全金融风险防控体系。加强对金融案件的审判态势研判，强化对金融风险的预判分析，及时向金融监管部门和有关单位作出风险提示，及时堵塞管理漏洞。

司法还应发挥保障功能。妥善处理金融改革创新和防范化解金融风险的关系，在确保金融安全前提下，依法支持、鼓励金融改革创新，引导建立合法规范的金融创新体系，提升金融服务实体经济效率。加强对金融交易主体和金融创新产品的调研分析，妥善应对因金融改革创新而出现的新情况、新问题，及时回应金融机构的司法需求。

财新记者：今年“两会”上你提交提案，呼吁设立陕西金融法院。为什么要提这个提案？

巩富文：陕西作为古丝绸之路起点，在世界贸易史上享有较高知名度。同时，作为“一带一路”重要节点，处在国家向西开放前沿，拥有西北地区唯一的自贸区，其国际地位备受关注。金融业已成为陕西重要的支柱产业，陕西金融法院的设立，能够为推进“一带一路”建设提供更加有力的金融司法服务和保障，也能够为国际金融审判贡献中国智慧、提供中国方案。

建议将陕西金融法院列入专门法院序列，接受最高法院和陕西高院的业务指导与审判监督。陕西金融法院集中管辖全省各中级法院原来管辖的所有金融民商事、行政和刑事案件。