高培勇：积极财政政策的要义应为“扩大内需+结构调整”

随着经济发展由高速增长进入到高质量发展阶段，对积极财政政策的理解，积极财政政策所发挥的作用以及它实施的路线图，都应该作出适当调整。 11月13日，中国社会科学院副院长高培勇在 《财经》年会2019：预测与战略 上表示。

中国社会科学院副院长 高培勇

高培勇谈到，高质量发展阶段主要产生了以下几方面的变化：

第一，主要矛盾和矛盾的主要方面经发生了变化。在高质量发展阶段，经济运行当中的主要矛盾是结构问题，矛盾的主要方面在供给侧。

第二，宏观经济政策的主线发生了变化。在高质量发展阶段，宏观经济政策立足的是供给侧，紧盯的是结构调整，而非需求总量。我们所追求的是提高供给质量，优化供给结构。

第三，宏观调控的机制发生了变化。在高质量发展阶段，实施发展的根本途径是改革。要以改革的办法突破体制机制性障碍，以推进各种基础性改革为供给侧结构性改革创造条件。

积极财政政策该如何积极、如何发力？高培勇认为，在高质量发展阶段，或者意识到当前处于高质量发展阶段，积极的财政政策被赋于了两个方面的作用：扩大内需、结构调整。因此，今天的积极不仅等于扩张，不仅等于扩大内需，而且等于结构调整，应该用 扩大内需+结构调整 来理解今天的积极财政政策的 积极 二字。

因此，高培勇表示，财政政策要在扩大内需和结构调整上发挥更大的作用，货币政策要把好货币政策的总闸门，保持流动性的合理充裕。具体而言，财政政策要着力于减税降费、扩大基建投资和高度戒备财政赤字。

在减税降费方面，高培勇认为减税降费不能脱离削减政府支出。减税不是目的，减支才是归宿。收税也好，收费也罢，都不是为了 收 本身，而是着眼于 用 的。如果在减税的同时，政府不能削减支出，其结果就是增发国债、增列赤字，而增发国债、增列赤字，自然又会进一步加大政府的支出，从而造成未来税费负担的加重。如果不能两者同步削减，那么减税降费对资源配置的格局不会有大的改变。

以下为发言实录：

高培勇：女士们、先生们，大家下午好。我以 高质量发展：财政政策如何更加积极 为题，谈一下我对今天论坛的一点内容。谈到积极财政政策，大家都能熟悉它的基本内容。我们心目当中的积极财政政策，或者说我们寄希望于财政政策更加积极，它是怎样一个路线图？首先，大家肯定认定，积极等于扩张。第二，积极财政政策包括三个方面的实施线索：减税降费、政府扩大支出（特别是扩大期间的基建投资支出）、增列赤字。我稍微加了一点注解，我注解的是什么内容呢？我说这些理解，包括积极财政政策的称谓，都植根于高速增长阶段。我希望大家能够理解，上面所说的关于积极财政政策的全部内容，都是和经济发展的高速增长阶段紧密联系在一起的。现在的问题是，随着经济发展由高速增长进入到高质量发展阶段，这样一种对积极财政政策的理解，特别是我们寄希望于积极财政政策所发挥的作用，以及它实施的路线图，该不该做调整？如果该做调整，该怎样调整？这是我们在今天讨论财政政策和货币政策协调问题的时候，首先对财政政策的一个非常重要的拷问。

认识到我们现在处在高质量发展阶段，高质量发展阶段不是一句空话，它有着一系列的潜台词。我们不妨用比对的办法加以理解，当你提高质量发展的时候，它是相对于高速度增长而言的，意思是说，高质量发展阶段不同于高速增长阶段。高质量发展阶段，我们的宏观经济政策主线是供给侧结构性改革，当用供给侧结构性改革来标识宏观经济政策的时候，意思是表达它不同于以往的需求管理。高质量发展阶段，宏观调控的实施主要靠改革，虽然不排除政策调整，但根本途径在改革。当谈到根本途径在改革的时候，实际上说的是，它不同于高速度增长阶段主要依靠政策性安排。不妨把这三条再细化一点，比如，第一，当谈到高质量发展阶段的时候，意思是说，它的主要矛盾和矛盾的主要方面，已经发生极大地变化。在以往，或在高速增长阶段，经济运行当中的主要矛盾是总量问题，在高质量发展阶段，经济运行当中的主要矛盾是结构问题。在高速度增长阶段，矛盾的主要方面在需求侧。在高质量发展阶段，矛盾的主要方面在供给侧。根据上述两个判断，还可以进一步讲，高质量发展阶段所出现的矛盾和问题，根源，在重大结构性失衡所导致的经济循环不畅，这是一个非常突出的变化。

第二，宏观经济政策的主线。在高速增长阶段是需求管理，谈到需求管理的时候，是可以归结出几个基本点的：一是立足需求测。二是紧盯需求总量。三是对冲性逆向调节。四是短期稳定。但在高质量发展阶段的供给侧结构性改革为主线的宏观经济政策的框架当中，正好倒过来，我们立足的是供给侧，紧盯的是结构调整，而非需求总量。我们所追求的是提高供给质量，优化供给结构。

第三，宏观调控的机制。有了宏观调控的目标，也有了宏观经济政策主线，依靠什么去实施？在高速增长阶段，它的操作手段显然是寄托于政策性的调整，或政策性的安排。但到了高质量发展阶段，大家已经看到有关的表述，其中一个非常重要的表述，根本途径是改革。要以改革的办法突破体制机制性障碍，以推进各种基础性改革为供给侧结构性改革创造条件。

从这三个层面的变化当中，并且把这三个方面的变化和高质量发展阶段紧密对接，我们来看一看从今年7月份以来两次中央政治局会议讨论宏观经济形势和宏观经济政策的时候，所做出的 六稳 的部署。这 六稳 是稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期。我想提醒各位的是，当你把这 六稳 一一浏览了一遍，仔细想来，它其中缺了一个稳，这个稳是我们以往经常提及并时常挂在嘴边的，就是 稳增长 。为什么在 六稳 当中唯独缺了稳增长，我想这起码和经济的发展进入到高质量发展阶段，高质量发展阶段又不同于高速增长阶段的这种宏观经济政策的土壤直接相关。因此，由 六稳 当中唯独缺了稳增长这一稳，我们起码可以认定，在高质量发展阶段，无论是对经济形势的判断还是对经济政策的调整，它的立足点，具体讲它的理念、思想和战略，都和高速度增长方面有很多不同之处。

比如，当谈到对当前形势判断的时候，我们必须说，不管中美贸易摩擦带来了怎样的经济下行压力，不管国外的经济形势如何严峻、如何复杂，但有一点我们必须看到，那就是经济运行的主要矛盾和矛盾的主要方面没有变。当前经济运行当中出现的问题是经济结构变革过程中发生的，具有一定的必然性。其中有周期性的因素，但更重要的是结构性和体制性的因素。要抓住主要矛盾，把握宏观大势，保持战略定力，增强战略自信，着力办好自己的事情，维护和延长我国发展的战略机遇期。这些话不是我说的，是中央政治局研讨经济形势的时候所发布的公告当中摘录的一段话。

既然主要矛盾和矛盾的主要方面没有变，接下来的事情就顺理成章，就是要在总体上保持宏观经济政策的连续性和稳定性。在总体上保持稳定性和连续性，并不意味着不做局部调整，会有调整，但是总体的大致格局必须保持稳定性和连续性。这里头是有几个方面的提法的，比如谈到财政政策和货币政策的时候，财政政策要在扩大内需和结构调整上发挥更大的作用，货币政策要把好货币政策的总闸门，保持流动性的合理充裕，还有其他方面的部署。

根据这样的形势判断，根据要保持宏观经济政策连续性和稳定性的需要，我们想重点探讨积极财政政策该如何积极？该如何发力？谈到具体的积极财政政策安排，我们就有了抓手，这个抓手让我们能够很清晰地把握在当前的形势下，财政政策、货币政策的配合当中所体现的宏观经济政策的主基调。首先一件是，积极财政政策的 积极 二字，在高质量发展的阶段该做何种理解？不用多讲，在过去，我们把积极等同于扩张，这是我们根深蒂固的概念，当人们要求积极财政政策要有力度的时候，当人们提议积极财政政策要加大力度的时候，特别是当前人们主张积极财政政策要更加积极的时候，我们想象的都是积极财政政策要有扩张的力度，要加大扩张的力度，要更加加大扩张的力度。但是，在高质量发展阶段，或者意识到当前处于高质量发展阶段，这个 积极 二字，就必须得更全面地理解，必须得富裕它更广泛的定义。认识到高质量发展阶段，我们的主攻方向已经转向结构性调整，我们的着重点和着力点，已经转到提升经济发展的质量和效益上来，而且不能搞大水漫灌，请大家特别注意，谈论到今天的积极财政政策的时候，它被赋于了两个方面的作用：扩大内需、结构调整。因此，今天的积极不仅等于扩张，不仅等于扩大内需，而且等于结构调整。用扩大内需+结构调整来理解今天的积极财政政策的 积极 二字，我想是十分必要的。

问题是如何实现这样一个目标，体现这样一种作用？我们也按照那三条行动线索来逐一加以检查。首先，减税降费，这无疑是对积极财政政策在当前的最大期望值，今天上午黄孟复副主席在演讲的时候，几乎把积极财政政策的着重点都放在了减税降费上，也无疑是对的，但在高质量发展阶段怎么实施减税降费，不考虑这一点，稍不留意就会回到原来的大水漫灌的道路上。在高速度增长的条件下，减税降费所瞄准的目标是扩需求，既然是扩需求，在减税降费的同时，并不一定要削减政府支出，可以用增发国债，增列赤字的办法，来支撑起以扩需求为目的的减税降费的操作。因为增列赤字、扩大国债支持减税降费和扩需求不发生矛盾，但是放在今天的背景条件下，我们现在谈论的减税降费的目标，虽然不排除扩需求，也有扩需求的必要，但更重要的是降成本，给企业降成本，给实体经济降成本。聚焦降成本，如果减税降费的支撑点是增列赤字、增发国债，它就会和降成本的目标相冲突。其一，一手减税降费，一手增列赤字、增发国债，对资源配置的格局不会发生重大挑战。其二，以增列赤字、增发国债为支撑的减税降费会带来更大的支出，在今天谈论减税降费，一定要和支付支出的削减，同步的削减联系起来，否则也是大水漫灌。

扩大基建投资，过去我们曾有过非常成熟的操作经验，无非是为了搞总量刺激所采取的一种办法，通过扩大政府投资的办法来带动整个社会总需求的增长。但是，在今天，在高质量发展阶段，并且以供给侧结构性改革为主线的背景下，我们要提高供给质量，增加投资无疑是要和调结构、提质量绑在一起的。一方面要增加投资，另一方面又要提高供给质量，这两者如何衔接呢？请大家注意，十九大报告当中，对投资的定位是发挥投资对优化供给结构的关键性作用。在最近，关于扩大政府投资的安排的时候，又做了一个这样的巧妙的对接，就是把扩大投资和补短板，补基础设施短板，补民生领域的短板，补那些我们受制于人的短板，密切联系在一起的，所以扩投资和补短板相对接，是当前我们强调的一条。

赤字的考量，在高速度增长阶段，我们对赤字的态度和今天是完全不同的，我是搞财政的，我深知，搞财政的人特别在意财政收支不平衡所带来的影响。但那时我们有这样一个理念，为了经济能够稳定，可以不计赤字的成本，为了经济能够更长远的平衡和稳定的发展，财政也可以打破收支不平衡的这样一种戒律，但这是以往的理念。在今天，在高质量发展阶段，我们发现它和以往不同，一个最大的不同点，就是防范风险问题是悬在我们头上的一把刀，我们在防风险问题上是必须特别小心的，这是一场输不起的战役。因此，对于赤字的水平是必须高度警惕的，起码在当下的中国，要把财政赤字占GDP的比重锁定在3%以内，这不仅仅是因为它对于控制财政风险、金融风险很有必要，而且它也是老百姓心目当中的一本账，是直接影响社会预期的一本账。注意到三大攻坚战当中，排在第一位的是防范发生重大风险。我们不能不在赤字问题上高度戒备，有所讲究。

我想说这样一个结论是非常必要的，在当前的经济形势下，我们必须全面调整理念、思想和战略，谨防惯性思维，因为今天我们遇到的经济形势，今天我们设计的政策安排，都和10年前有颇多的相似之处，记住一条，前车之鉴，再记住一条，惯性思维。我们要避免重蹈覆辙，要走出惯性思维，要按照高质量发展的要求和围绕高质量发展所制定的、所形成的宏观经济政策的框架来做好当前的经济工作。

具体来讲，就是要立足中国特色社会主义新时代，面对新的社会主要矛盾，着力推进供给侧结构性改革，更好地满足人民美好生活的需要。这是在今天我们讨论财政政策和货币政策协调问题的时候，也必须纳入视野的一条。

谢谢大家！

王延春：刚才高院长给我们讲了一个非常好的思路，其中讲到，积极财政政策，因为当时是在中国经济高速增长时期的一个概念，这种概念和实践的过程都是在高速经济增长的时期，所以大家天然的以为积极财政政策就是增加赤字、扩大支出和减税降费，但在新的高质量发展阶段，我们要改变思维，就是积极财政的内涵和实施的路径已经发生了变化。我利用这样一个宝贵的时间，请高院长再讲一下，因为刚才提了一个非常重要的点，就是关于减税降费，其实在很多论坛上都在讲减税降费，减税降费在现在这个阶段，着眼点在哪里？怎么才能防止不是简单的扩张，而是用力在供给侧的结构性改革方面？

高培勇：我理解减税降费绝不能脱离削减政府支出，减税不是目的，减支才是归宿。为什么？因为收税也好，收费也罢，都不是为了收本身，而是着眼于用的。如果在减税的同时，政府不能削减支出，其结果是什么？就是我们所说的增发国债，增列赤字，而增发国债、增列赤字，自然又会进一步加大政府的支出，从而造成未来税费负担的加重。更重要的是，如果不能两者同步削减，对于资源配置格局不会有大的改变。举一个小例子，我今天要在这里向大家收1000块钱，大家可能说，我今天没带钱，或者我现在感觉压力比较大，我说这样吧，我向大家借1000块钱，收1000块钱改为借1000块钱，最终的结果是大家的钱还得是我兜里的钱，这个资源格局是不变的。因此在今天讨论减税降费问题的时候，我们一定要深问几个问题：为什么要减税，为什么要降费，这是很重要的，如果就是为了扩大需求，那么走原来的路没有问题，当认识到今天中国主要的问题是给企业降成本，我们就围绕着如何降成本去考虑。减税降费大家都欢迎，拿什么去支撑，我们减到零可以吗？一分钱税、一分钱的费都不收，公共服务就是零，这是我们所不愿意的。我们还得在收税、收费和政府维持必要的公共支出之间求得某种平衡。我们能容忍多大规模的政府支出削减？这也是我们要讨论的问题，比如教育，你希望能减到什么程度，不影响你孩子受教育，国防，公共服务、生态文明、防范污染等等，各个方面的服务，如果削减，削减到什么程度是你可以承受的。另外，减税，降费，减哪些人的税，降哪些人的费，很重要吧，减什么税，降什么费，也很重要，我们是有目标的减，要有所讲究。

我所说的这些，意思是今天的减税降费不同于以往的减税降费，两者之间要在精心区分的基础上，设计好高质量发展阶段的减税降费的路子。