李旭红：中国人力资本税收激励政策应该有所突破

北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长 李旭红

讯 科技对于经济发展会起到一个非常积极的作用，这已经在世界上达成了共识。但是我们今天还想分享一个观点，人力资本同样非常重要。通过与世界上的一些国家在创新激励上的税收政策对比，发现世界上主要着力点在企业创新层面的税收政策，对于个人层面，尤其人力资本形成的税收政策相对弱一些，因此我们更觉得在中国未来的发展里面，非常需要在人力资本的形成上，在税收激励上，应该有所突破。 11月13日，北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长李旭红在 《财经》年会2019：预测与战略 上表示。

李旭红谈到，科技对于经济发展会起到一个非常积极的作用，这已经在世界上达成了共识。但人力资本同样非常重要。除了科技对经济增长的贡献之外，其实科技产生的源泉 人力资本，尤其一个国家人力资本的积累，对于经济增长也会发挥着非常重要的作用。

她指出，税收是对经济的激励作用会产生积极的效应，举个例子，比如经济增长在税收减税背景下，就会产生一个积极的效应。近期，国家相继出台了一系列的减税降费政策，主要的目的是激活市场活力，刺激经济增长。同样，税收对人力资本的形成和积累，能够发挥积极的效应。

李旭红表示，基于这样的目标，北京国家会计学院财税政策与应用研究所对近期和过去在整体创新驱动上企业的税收政策，以及个人的税收政策，进行了一个总结分析。通过对比发现，相比较而言，企业层面的税收激励政策，已经形成了一个相对完善的体系。但是，对个人，尤其是人力资本形成的相应的税收政策，还有值得进一步拓展的空间。

她表示，通过与世界上的一些国家在创新激励上的税收政策对比，发现世界上主要着力点在企业创新层面的税收政策，对于个人层面，尤其人力资本形成的税收政策相对弱一些，因此北京国家会计学院财税政策与应用研究所更觉得在中国未来的发展里面，非常需要在人力资本的形成上，在税收激励上，应该有所突破。

北京国家会计学院财税政策与应用研究所对于全国范围内700多个样本的额抽查，并作出了描述性多统计，最后提出了相应的建议。

李旭红回顾了目前创新驱动的税收政策。目前我们国家的创新驱动税收政策，主要是着力于两个层面：一是对企业层面的创新驱动。二是对个人层面的创新驱动。她指出，企业层面的税收创新政策还是比较全面的，但是个人层面，税收政策相对着力少一些。

她表示，在国际的比较里，大多数税收激励政策，也是激励在企业层面。内生增长理论里主要的观点认为，技术和人力资本对经济会带来巨大的贡献，意味着我们进入到了一个新的时代，世界各国都应该进入到更注重人力资本和更注重技术的时代。

李旭红强调，中国非常大的红利是人口红利，要积极推动中国各种优惠政策，去促进中国由人口红利走向人才红利，最终走向人文红利的这样一个美好的社会。因此，人力资本的税收，虽然激励相对薄弱，但是未来我们可以拓展的其中一个空间。

具体而言，目前在个人创新驱动的税收政策里主要包括哪些方面？李旭红指出：第一，科学奖金的免纳个人所得税。第二，个人技术成果转化税收优惠。第三，个体研发费用扣除。第四，个人科研捐赠税前扣除。第五，个人对创新企业投资享受税收政策。此外，还有一个非常重要的政策，激励人力资本形成的，就是中华人民共和国个人所得税法第七次重大修订里，通过专项附加扣除的方式，着力于教育及继续教育，去推动人力资本的形成。

在李旭红看来，目前每个国家的情况有差异，根据本国的国情制定相应的优惠政策。总体来说，主要聚焦的是企业研发，但是也关注对人力资本的形成。

在通过国内政策梳理和国际的对比的情况下，李旭红提出的结论和建议是：第一，科技创新科技成果形成的源泉是离不开人力资本的，我们应该在支持科技创新的基础上有更多的着力于人力资本形成的相应的政策。

同时，对于人力资本应该予以更多的尊重，要有相应的认定，并且推动创新驱动税收政策体系的完善。在企业税收政策的基础上，要增加个人的相应税收政策的完善，并且对于在科技创新上的投资，包括创业投资，尤其是投资在种子型、创新型的企业的个人，现在已经有相应的政策，继续还要扩大覆盖面。也就是个人把钱愿意投在一些创新型企业，也增大鼓励力度。

另外，要加大人才培育领域的税收优惠，加大研发支出的税收优惠力度，当然也加大对教育的扶持。最终人力资本的形成，在教育层面予以激励，在培训层面、在人力资本形成的继续教育予以激励，最终还形成了一个有载体的企业的创新激励的体系，去衬托它，使个人和企业层面都能够得到全方位的创新激励。这样的话，就能对于建立创新型国家发挥更积极的作用。

以下为发言实录：

李旭红：尊敬的各位领导，各位来宾，媒体朋友们，大家晚上好。今天非常高兴，也非常荣幸，我们和中国光大银行私人银行再次合作，在《财经》年会上和大家分享在今年我们对于税收的一个研究报告。这个研究报告，主要聚焦的是个人创新驱动的税收研究报告。

首先，向各位汇报一下，为什么我们选这样一个主题？今年是改革开放的40年，中国经济突飞猛进，得到了高速发展，但是也遇到了一些新的问题。比如劳动力成本上升、成本投资收益递减、环境等问题，在这样的背景下，我们十九大报告里提出来的国家发展的方向是由高速发展阶段转向高质量发展阶段。高质量的发展阶段里，所有增长的驱动里面，提出来了大众创新、万众创业的战略导向。

众所周知，科技对于经济发展会起到一个非常积极的作用，这已经在世界上达成了共识。但是我们今天还想分享一个观点，人力资本同样非常重要。除了科技对经济增长的贡献之外，其实科技产生的源泉 人力资本，尤其一个国家人力资本的积累，对于经济增长也会发挥着非常重要的作用。税收是对经济的激励作用会产生积极的效应，举个例子，比如我们的经济增长在税收减税背景下，就会产生一个积极的效应。近期，国家相继出台了一系列的减税降费政策，主要的目的是激活市场活力，刺激经济增长。同样，税收对人力资本的形成和积累，能够发挥积极的效应。比如及其我们刚刚完成的中华人民共和国税法的第七次重大修订里，突破性的增加了专项附加扣除，在专项附加扣除的六项里，有四项是跟国计民生密切相关的，分别是教育、住房、医疗和养老。在教育里面，就突破性的设置了对于子女教育的支出，以及继续教育的支出，都给予了定额的专项附加扣除。个人所得税里允许扣除教育的支出，达到一个激励人力资本形成的目标。人力资本形成最重要的渠道，一个是教育，一个是培训，这两方面双管齐下，都希望中国能够集聚更好、更优质、规模更大的人力资本，为中国下一轮的科技创新积累奠定了雄厚的基础，进一步推动中国经济的发展。

基于这样的目标，我们对近期和过去在整体创新驱动上企业的税收政策，以及个人的税收政策，进行了一个总结分析。通过对比我们发现，相比较而言，企业层面的税收激励政策，已经形成了一个相对完善的体系。但是，对个人，尤其是人力资本形成的相应的税收政策，还有值得进一步拓展的空间。为了更好的比较，我们对世界上的一些国家在创新激励上的税收政策，也做了对比。世界上的情况也大致如此，主要着力点在企业创新层面的税收政策，对于个人层面，尤其人力资本形成的税收政策相对弱一些，因此我们更觉得在中国未来的发展里面，非常需要在人力资本的形成上，在税收激励上，应该有所突破。

我们在全国范围内抽查了700多个样本，在这个基础上，我们做了一个描述性的统计，今天在这个会上主要和大家分享一下我们调研的结果，最后提出相应的建议。

首先，简要回顾一下目前创新驱动的税收政策。目前我们国家的创新驱动税收政策，主要是着力于两个层面：一是对企业层面的创新驱动。二是对个人层面的创新驱动。在体验层面，包含税率的优惠、加计扣除、成果转换的免税、设备固定资产的加速折旧、进出口税收的减免、孵化器的相关的税收政策，相比较而言，我们企业层面的税收创新政策还是比较全面的。具体而言，高新技术企业可以享受15%的优惠的税率，这15%主要是高新技术的收入占比在整体的收入达到60%以上，就可以享受15%的优惠政策。从某种意义上来说，对于企业整体的收入都是一个非常大的减免，因为只要60%的收入达到高新技术的要求，就符合这样的条件。

同时，我们大力鼓励科技成果的转化，在科技成果转化方面，给予了，比如一年之内转换在500万以内的免税，超过500万的减半征收。又比如说，我们在今年进一步加大了在研发费用的加计扣除。通过调研发现，近年来，中国整体抽样的样本里看到，研发费用的增速非常快，科技型企业的成长能力表现出非常强劲的实力，研发费用不断增长，这是经济转型非常利好的信号。今年两个非常重大的政策，研发费用的加计扣除由原来的50%提高到了75%，同时对于境外研发部分，只要是在境内研发2/3以内，是可以允许加计扣除的。这些都是我们今年对于研发费用的一个加大力度的扣除，而且也看到这个政策的效应非常利好。我们全国样本数据的调查里发现，研发费用的增速很快。

除此之外，设备的加速折旧，从2015年以来，对于国家重点要扶持的10大领域和行业，我们给予了加速折旧年限，比如10年的可以加速折旧6年，通过加速折旧的方法来达到激励科技创新。进出口税收，也给予对于科技进口的技术开发产品予以免关税，同时，近期的税收政策里，对于种子型、初创型的企业特别重视，对于孵化器的相应的税收政策，近期予以更新。

方方面面都是告诉大家，在企业层面，我们科技创新的政策还是达到了比较好的激励作用。但是，个人层面，税收政策相对着力少一些，但我们也做了国际的比较，国际的比较里，大多数税收激励政策，也是激励在企业层面。内生增长理论里主要的观点认为，技术和人力资本对经济会带来巨大的贡献，意味着我们进入到了一个新的时代，世界各国都应该进入到更注重人力资本和更注重技术的时代。在某种意义上来说，在中国这样一片热土上，尤其是大家可以看到，中国非常大的红利是人口红利，我们要积极推动中国各种优惠政策，去促进中国由人口红利走向人才红利，最终走向人文红利的这样一个美好的社会。因此，人力资本的税收，虽然激励相对薄弱，但是未来我们可以拓展的其中一个空间。

具体而言，目前在个人创新驱动的税收政策里主要包括哪些方面呢？第一，科学奖金的免纳个人所得税。第二，个人技术成果转化税收优惠。第三，个体研发费用扣除。第四，个人科研捐赠税前扣除。第五，个人对创新企业投资享受税收政策。此外，还有一个非常重要的政策，激励人力资本形成的，就是中华人民共和国个人所得税法第七次重大修订里，通过专项附加扣除的方式，着力于教育及继续教育，去推动人力资本的形成。具体而言，比如科学奖金的免纳，已经非常久远了。在1993年的时候，个人所得税法修改里规定了一些，比如省部级单位所颁发的对于教科文卫的国家级的奖金，才可以免交个人所得税。现实的情况，有更多的企业自身也会设立一些科技型的奖金。很多企业都会问这样的问题，这类型的奖金也是科技奖金，能否享有免税政策？目前主要覆盖的面是国家级的。

成果的转换里面，在1994年曾经提到，从事技术转让里的一部分中介费用是可以扣除。其实在科技转换的过程里，中介的力量，科技中介的力量，是非常重要的。如果是中小型的企业，要进行科技的转化，中介就会发挥非常重要的作用。技术转换，比如植物的技术转换，我们今年也给予了相应的政策，比如可以减半征收，这些有助于投入，你形成了成果，转化一定的减免，对于奖励也予以一定的减免。

相应的政策都是为了帮助促进人力资本的形成。世界各国对于创投予以了一定的激励，包括今年大家非常关心创投税收的问题，创投的税收，我们也可以得到投资额的70%的减免，尤其我们又把这个政策进一步扩大到了，一些对种子型、初创型的企业在创投上投资所得的减免的政策。这些都可以看到，是一个非常有利的信号。但和企业层面比较起来，在个人层面，我们找到的着力点是比较少的。

我们也对国际进行了比较，由于OECD对于税收有比较深入的研究，所以，我们对世界各国做了比较，同时借鉴了OECD的一些研究成果。OECD在创新驱动税收政策上做了一个总结，大多数国家都是鼓励政府对于科技的补贴或税收优惠政策。对于税收激励度比较高的国家，税收优惠和补贴与研发支出之间的占比，高的国家达到了0.3多，OECD统计的水平里，我们国家大约是0.1多的水平，但我们也在不断地加大投入。这个数据还需要更新，因为今年我们在全国调研的时候，看到研发的投资额是在不断增大的。为什么要做这样的激励呢？因为技术是有外溢性的，同时技术是有一定风险的，可是技术对经济会带来非常积极的贡献。因此，我们需要对这些有一定风险，又产生非常大正的外部性，对经济增长起到决定作用的项目，应该予以税收的激励和补贴。

世界各国有个共性，在研发上特别着重于中小企业，在2014年的时候，我们已经和中国光大银行发布了中小企业税收发展的报告，其中我们进行了比较大面积的调研，感觉中小企业的生命周期比较短，特别需要扶持，但它对就业、对经济的增长各个方面都会有积极的贡献，所以我们对中小企业一直呼吁要加大扶持力度。研发，世界各国有个共性，对中小企业的着力更大，因为他们认为大企业可以用研发费用进行国际返退税，研发成果未必能够落到本国，但是中小企业的跨国性比较弱，他的科技成果对本国的经济会带来更大的贡献，所以世界各国是比较着重在中小企业的激励。

合理分配公共研发的经费，保障未来人才供给。在世界的调研里，除了企业层面的研发，也重视保障人才的供给，包括出台了相应的政策去鼓励更多的人在教育、培训技能上的投入，还要完善科技创新的治理。这些是OECD的研究结果。同时，我们对一些国家进行了研究，在这里不一一罗列，只是提炼出核心的一些共性问题。第一，普遍实行投资抵免政策，在研发上不但对人，同时对投资在研发的资本，也予以相应的优惠。第二，普遍实行加速折旧政策。我们国家也采用了，今年我们还新增加了一个政策，新购置的500万的设备直接可以费用化，美国税改也是通过加速费用化的方式，达到企业降低当期的纳税额，推动进一步的投资，带来企业新的发展。有一点差异，很多国家不但在税前进行加计扣除，还可以选择用研发的费用，在税后做税收的抵免，既可以在税基上扣除，也可以在税额上选择抵免。第三，普遍实行研发支出税收优惠政策。促进了研发，在某种程度上也会促进就业，所以在促进就业上，我们通过对一些人力资本提高素质的抵免来相互促动。每个国家的情况有差异，根据本国的国情制定相应的优惠政策。

总体来说，主要聚焦的是企业研发，但是也关注对人力资本的形成。由于时间有限，我们对于其他国家跟国别就不做详细介绍了，在我们的报告里有详细的介绍，在国际的比较里，我只是提炼出共性的问题。

下面跟大家分享我们这次问卷调查的结果，我们非常希望能够看到真实的情况。我们抽样遍布全国各地，具有一定的代表性，在问卷调查里，在调查的主体里，73%为高新技术企业，27%为非高新技术企业，主要对象是高新技术。从企业的构成里，既有金融业，也有制造业，也有建筑业，还有科学研究和技术服务业，包括电力、热力、燃力，各行各业，问卷的调查具有一定的代表性。同时，在调研的人员里，62%的人是财税人员，因为他们比较了解这个企业里面研发支出的情况，所以，我们调查的情况里，也比较具有针对性。

在受访的453个企业的财务人员时，当问到企业对于创新性的人才是否有奖励的措施的时候，40%的财务人员表示有奖励，其中有一家企业，给创新性人才10%以上创新成果的奖励。40%以上的企业是有奖励的，奖励幅度大小不同，但是最高的达到了10%。在139位受访的高管里，当问及对于创新性人才是否有奖励措施及占比的时候，38%的高管表示没有任何奖励，24%的高管表示会将创新成果收入的1%以下作为奖励。也就是说高管对于奖励人才方面力度的认识，还有待增强。

当问139位受访企业高管是否愿意设立科技准备金的时候，其中只有5%的高管表示不愿意，95%的高管都持了肯定的意愿，说明高管们看到了人才的价值。对于80位其他职位的受访者里，当被问若有创新成果，是通过何种方式取得奖励或收入时，超过50%的受访者表示通过职务科技成果转化现金奖励。有25%和24%的受访者表示，以股权激励和技术入股的方式获得奖励。15%的受访者表示通过转让专利获得收入。其他职位80位受访者，被问是否了解对于个人创新相关的税收政策时，没有受访者表示非常了解，仅14%的受访者表示一般的了解。目前我们的情况是这样的，国家不是没有政策，是有不少政策的，但落地的时候，发现有些企业是不了解的，我们调研的时候也发现了这个问题，需要加大宣传力度，让更多人了解这个政策。对于个人创新成果转换数了解的程度，大家最为了解的是职务科技转换政策。当被问对创新成果转换收入你满不满意？其中满意度达到了66%，大家觉得这还是不错的。由于什么原因觉得不满意呢？主要不满意的地方是政策宣传不到位，尤其是技术入股方式，75%的被调查者表示，由于政策宣传不足的障碍。对于股权激励手段，35%的被调查者表示对个人创新的激励程度不大，35%的被调查者认为，申报纳税优惠太困难了，他们就放弃了。

目前的税法里，对于奖金部分，国家级的得到免税，在满意程度里，45%的人表示是满意的，不满意的地方认为范围太小了，还可以进一步扩大范围，使更多科技的奖金可以得到免税。被问及研发费用的满意程度时，超过80%的受访者表示对这个政策非常满意。超过80%的受访者对于研发加计扣除是非常满意的。在这里特别强调一下职工教育经费政策，今年税收上职工教育经费，从工资总额的2.8%提高到8%，在企业所得税得到更多的扣除，希望更多的企业在职工教育经费上可以投入。但是，我们发现目前的情况是，接近八成的企业财务人员表示，连8%的支出都到不了。这个政策是非常宽了，可以扣到8%，但很多企业的支出达不到8%，并且职工教育经费还可以结转到以后年度。所以，我们大力呼吁广大企业，尤其是企业的董事长、总经理们，应该充分利用国家的税收政策，只有本单位投入更多的培训，形成了更多的人力资本，才能为本单位，以及为这个社会创造更多的价值。

在453位受访者里面，我们发现除了企业所得税优惠，还问你们还享受了其他优惠吗？98%的人表示没有受到该方面的优惠。明年可能情况就不大一样了，因为明年职工的继续教育支出是可以在个人所得税层面扣除的。在58位技术人员中，被问及在运用个人创新相关税收政策中遇到的阻力时，普遍反应申报手续繁杂，流程复杂，24%的被调查者表示优惠门槛过高。这些都反映出，政策落地有赖于企业层面懂得政策，要善于使用政策，还有赖于跟税务机关有效沟通，使这个政策更好地落地。

在58位技术人员里，当被问及是否有必要对创新人才认定的时候再给予相应的优惠，60%的调查者认为创新人才的认定是很有必要的。为什么这么说呢？如果没有一个科技人才的认定，可能大家会觉得都差不多，分不清楚普通的劳动力和人力资本。但是，在税收激励里，大家可以看到劳动力、人力资本之间有一个技能、技术的投入。当然，人力资本的贡献效应外溢性更强。当728位受访者被问及对科技创新激励的看法时，有一部分受访者认为，激励还是有待于进一步提升的。这次个税改革增加了专项教育的专项扣除，有22%的创新者认为影响不大，但绝大多数的人认为是有利于提高创新能力的。对于个税创新税收政策的建议里，在728位的受访者里，超过70%的人选择了对于科技创新收入予以更多的税收优惠。

总结，我们在通过国内政策梳理和国际的对比的情况下，我们有以下的结论和建议：第一，科技创新科技成果形成的源泉是离不开人力资本的，我们应该在支持科技创新的基础上有更多的着力于人力资本形成的相应的政策。目前，我们已经有一部分，并且新的所得税改革增加了相应的项目。但未来整个社会，以及在税收的政策上，应该进一步高度关注在人力资本上的税收的激励政策。具体说，包括加强宣传引导，使更多的人了解政策，使用政策，包括现在减税降费政策非常多，近期我们也配合相关政策部门做了一些梳理，非常多的政策，我们现在最迫切需要的是贯彻落实，能够起到积极的效应。税收跟积极的货币政策不一样，积极的货币政策只要把钱放出来了，马上看到现金流的改善，但是税收政策减了以后，还得有传导机制的，这个传导机制要贯彻落实，税收的简便，优化营商环境会起到积极的作用。同时也可以看到企业财务人员的水平，以及高管对于人才的使用及激励，都起到非常非常重要的作用。我们认为，政策宣导应该进一步加强。

同时，对于人力资本应该予以更多的尊重，要有相应的认定，并且推动创新驱动税收政策体系的完善。在企业税收政策的基础上，要增加个人的相应税收政策的完善，并且对于在科技创新上的投资，包括创业投资，尤其是投资在种子型、创新型的企业的个人，现在已经有相应的政策，继续还要扩大覆盖面。也就是个人把钱愿意投在一些创新型企业，我们也增大鼓励力度。同时，加大人才培育领域的税收优惠，加大研发支出的税收优惠力度，当然也加大对教育的扶持。最终人力资本的形成，在教育层面予以激励，在培训层面、在人力资本形成的继续教育予以激励，最终还形成了一个有载体的企业的创新激励的体系，去衬托它，使个人和企业层面都能够得到全方位的创新激励。这样的话，我们就能对于建立创新型国家发挥更积极的作用。

好，今天先向大家汇报到这里，谢谢大家。

李旭红圆桌讨论实录：

李旭红：我有几点补充，间接税和直接税的问题，有一个非常重要的，留底退税。留底退税主要有三个类型的行业：中国制造2025重点支持的现代装备制造业、国家电网、科技型企业和中小型科技企业。2018年这个政策结束了，但大家应该继续关注2019年的政策。导向是创新型的企业，增值税和所得税未来更多的优惠会着力于科技型企业。在这次个税改革里，我们主要着力是大面积的中低收入人群，但作为一个研究报告，认为人力资本是很重要的，因此在普惠的基础上，可以考虑对特殊的人力资本给予一定的激励，对中小企业的优惠，由于中小企业的惠及面非常广，在某种程度上就是普惠。

劳动性的收入和资本性的收入，在这次个人所得税改革里九项所得，从第五项往前都是综合所得，更多是劳动性的收入。从第五项往后，第六到第九项更多是分类计征，这里面的一个典型特点是基本保持政策不变。在第六到第九项里，其中有一项跟资本有一定的关系，大家会认为，为什么没有对高收入人群增加更多的税呢？我们也做过全世界的对比，2018年的趋势是，对于高收入人群的征税是一个边际税率递减的趋势，因为资本是可以流动的，在这样的环境下，我们客观地对待资本。

李旭红：2017年美国新税改对于世界来说，关注度是非常高的。中国比美国早一年，我们从营改增开始推动的新税改，中国和美国的新税改都有一个共性，就是减税。中国的减税为什么从增值税开始呢？因为中国的第一大税种是增值税，而美国是没有增值税的，美国主要是所得税，所以美国的税改主要着力的是联邦层级的所得税，美国是一个非常注重创新的国家，他也非常重视在税收政策上对于科技创新的驱动。具体而言，他主要着力的，第一，在美国的税改里强调了对于设备的加速折旧。加速折旧最大的一个好处是可以对企业当期的税收产生减税效应。中国的税收里，加速折旧从2015年对十大行业打了六折。第二，它非常重视对中小企业的创新激励。他把固定资产的折旧允许在一定的限额内费用化，费用化跟加速折旧是异曲同工，但费用化不需要摊销了。我们国家的税收政策也采用了费用化，500万购置的资产可以直接费用化，哪怕在会计上入了固定资产，做了摊销，也可以费用化。中小企业里，一直都是世界各国非常关注的。在美国，有一部分中小企业是类似合伙制的企业，也给予了一定的减免，在所得上。如果我们要借鉴的话，对于合伙制企业，因为个人合伙是要用到个人所得税的，我们是超额累进的。在超额累进的环境下，给予减免也可以达到减税的效应。还有，非常重视一些天使投资，主要通过减免一些资本利得税。我国的政策是对种子型、初创型的企业，以及未上市的科技型企业，给予的是投资额的70%的减免，但原来主要覆盖在法人层面，现在也覆盖到了自然人层面。世界上无论哪个国家，都非常重视用税收去激励创新，美国和中国都用减税，都着力在科技型企业，未来减税里，一定会着力在科技型企业。

（嘉宾观点据现场发言整理，未经发言人本人确认）