行政执法三项制度落地 “监控黑屏”能否遏制有待检验

（实习记者 陈缘 记者 单玉晓）随着三项制度全面落地实施，实践中类似减损执法调查公信力的“监控黑屏”现象能否遏制？

2019年1月4日上午，国务院新闻办公室举行新闻发布会，司法部副部长刘振宇在会上表示，全面推行三项制度，对于保障群众的合法权益，维护政府的公信力，营造更加公开透明、规范有序、公平高效的法治环境，具有重要意义。

国务院办公厅日前印发《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（下称《意见》），就全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度（下称三项制度）工作有关事项提出明确要求，聚焦行政执法的全过程。

具体而言，全面推行行政执法公示制度是指，按照“谁执法谁公示”的原则，明确公示内容的采集、传递、审核、发布职责，规范信息公示内容的标准、格式，及时通过政府网站及政务新媒体、办事大厅公示栏、服务窗口等平台向社会公开行政执法基本信息、结果信息。

全面推行执法全过程记录制度是指，通过文字、音像等记录形式，对行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全部过程进行记录，并全面系统归档保存，做到执法全过程留痕和可回溯管理。对查封扣押财产、强制拆除等直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法办案场所，要推行全程音像记录。

全面推行重大执法决定法制审核制度是指，行政执法机关作出重大执法决定前，要严格进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。

针对三项制度中的执法全过程记录制度，受访行政法学者结合实际案例表达了自己的看法。2018年10月28日上午，重庆市万州区一公交车坠江，原因众说纷纭。公交车黑匣子在事发4天后被打捞出水，真相才得以大白。在北京大学法学院教授湛中乐看来，行政执法全过程记录制度起到了“黑匣子”作用。

他告诉财新记者，执法全过程记录制度，对行政机关和社会公众两方面都有积极意义。对于行政机关而言，执法全过程记录制度将更加规范其文明严格执法，防止执法人员权力滥用。

此外，若执法人员在执法过程中被殴打、谩骂，执法记录将成为他们的“护身符”，避免出现有口难辩的情形。

对社会公众来说，执法全过程的记录将成为公众，尤其是行政相对人获取客观真实信息的重要载体和保护自身权益的重要方式。

湛中乐称，所谓“监控黑屏”的调查结果，对于社会公众并没有说服力。即使监控真的“黑屏”，行政机关本身就有对监控仪器的维护义务，使其处于有效运转状态，出现问题理应承担责任。

清华大学法学院教授余凌云告诉财新记者，执法全过程录音录像，要达到留痕和可回溯性管理，离不开技术手段的更新。

他表示，部分行政机关的执法平台已经可以实现执法过程实时传送，实时保存备份。解决好技术设施的稳定性问题，或能使“监控黑屏”现象有所克制。

他告诉财新记者，浙江高院已经与杭州一公司合作，可以通过技术手段将相关信息像碎片一样存储在云端，无法被删改。

此外，操作留痕亦可通过技术设备的引入而实现。如今许多行政机关掌握着公民大量个人信息，为防止被行政机关滥用，被授权使用的工作人员进入信息系统后，所有查询足迹都会被记录在案。

余凌云强调，技术问题应当用技术的方法来解决，信息管理也要形成一定的规章制度。进一步落实国家机关的信息公开，完善行政执法公示制度，还需要有更加具体有效的措施。

关于重大执法决定法制审核制度，湛中乐认为，重大行政执法决定要经过有关机构合法性、合理性审查，实际上给行政权力的行使过程注入了法治因素。在执法决定作出过程中进行审核，由专门法制机构和法制人员审核把关，能够防患于未然，减少行政争议的发生。

湛中乐总结称，将行政执法三项制度以发布国务院规范性文件的形式全面推行，是值得肯定的，可以视为行政执法水平进一步提升的重要节点。