泰安两级政府未兑现招商承诺 开发商两次告赢山东省政府

地方政府在招商引资中怠于履行承诺而导致项目搁置，应否承担法律后果？山东省泰安市的旧城改造项目引发了一连串“民告官”诉讼，开发商两次将驳回行政复议申请的山东省政府告上法庭，济南市中级法院两次判决山东省政府败诉，并在判决书中明确表示，“行政机关破坏这种信赖，就是对政府公信力的损害，对营造良好法治投资环境的破坏”。

这系列纠纷缘起于六年前泰安旧城改造项目。2013年12月1日，（下称明智置业）与泰安市泰山区财源街道办事处签订《招商引资合同书》，约定由明智置业开发改造当地建于1952年的老库区，建设明智时代广场，明智置业享受泰安片区改造和当地外来投资优惠政策，泰山区财源街道办事处协助其办理项目手续和批文，协调处理项目建设中所涉民事纠纷及其他问题，落实好泰安市关于片区改造的优惠政策。

2013年12月2日，明智置业分别与项目涉及的、泰安市粮库签订《合作开发协议》，约定泰安面粉有限公司和泰安市粮库分别以其所占土地向政府部门申请收储，作为双方合作开发的首要条件，且要为明智职业通过招拍挂程序取得该宗土地房地产开发使用权提供唯一的商业机会和前提条件；明智置业则向政府部门争取“定向摘牌”优惠政策。双方还约定了利益分配、职工住房回迁安置面积比例、违约责任等，约定于2017年6月30日前完成回迁安置，明智置业需分两次缴纳保证金共计1000万元。至2014年7月，泰安市粮库老库区120户职工搬迁工作完成，但明智置业没有争取到“定向摘牌”政策，明智时代广场项目也没有进展。

2014年7月17日，泰安市泰山区政府向泰安市政府呈报《关于泰安市粮库和泰山面粉有限公司地块片区改造有关土地手续问题的请示》，称泰山区政府拟对涉案地块进行招商，按照小片区改造进行建设，请泰安市政府同意该地块的片区改造引入社会资本参与储备。同年9月，泰安市政府同意泰山区政府的请示，并由市政府副秘书长组织财政、国土部门和泰山区政府等开会研究，形成一致意见，由泰山区政府负责该地块居民回迁安置及企业厂房建设设置补偿，所需费用列入土地储备成本，土地储备出让手续由泰山区政府组织实施。

但明智置业监事徐熙萍告诉财新记者，泰安市政府在那次协调会上明确了该项目享受优惠政策，但泰安市粮食局、市财政局拒签会议纪要，理由是“市与区分灶吃饭”“市级企业不能由区里运作”等，项目开发由此搁置。

到了2015年3月，泰安市粮食局成立“市粮库老库区开发工作指挥部”，向市政府请示加快推进开发事宜，称“职工搬迁工作已基本完成，库区租赁门店已全部腾空，明智置业已支付保证金2080万元，但由于形势变化和政策调整等因素，明智公司没有争取到承诺的优惠政策……已搬出租住的100余户职工人心浮动、情绪不稳，上访苗头明显，开发陷入极度困难的处境。”泰安市政府批复称该项目“不宜久拖，相关部门配合好相关工作”，明智置业便开始与合作企业签补充协议，泰安市财政局也开始组织土地测算。

据徐熙萍介绍，两个月后，泰安市粮食局传达市政府协调会内容，要求明智置业向两家合作企业交纳确保取得开发用地2亿元左右的保证金，且不能享受政府文件规定的所有优惠政策和“回迁房、企业的发展用房属于划拨用地”的法定政策。政策变化使得该开发项目再次停滞。

明智置业认为，在在项目开发过程中，泰安市两级政府怠于履行职责，导致项目搁置，使企业蒙受损失，期待利益落空。2018年5月11日，明智置业以泰山区政府和泰安市政府为被申请人，向山东省政府申请行政复议，请求山东省政府责令泰安两级政府组织实施前述项目，并赔偿企业损失865万余元。

2018年7月26日，山东省政府以“泰安市政府有自由裁量权，申请人和被申请人主体不适格”“非《行政复议法》所规定的具体行政行为”等理由驳回了明智置业复议请求。明智置业不服，于2018年8月14日向济南中院提起行政诉讼，请求撤销山东省政府的复议决定，判令其重新作出行政复议决定。

明智置业认为，泰山区财源街道办事处与其签订的《招商引资合同书》是为了落实泰安市政府的招商引资政策，且市、区政府多项文件都明确了合作开发主体是明智置业，山东省政府在复议决定中认定市政府对此仍有自由裁量权，是缺乏政府公信力的表现。明智置业称，山东省政府对行政复议范围限定不当，行政行为是否“具体”应根据法律规定和案件情况来定，且市政府相关负责人对区政府、粮食局的请示都作了批示，明智置业有权按照批示内容请求省政府责令其履行。

2018年9月18日，济南市中级法院公开开庭审理该案。山东省政府出庭人员在庭上辩称，泰安市政府不是订立《招商引资合同书》和《合作开发协议》的主体，不受合同和协议约束；政府作出的有关批示属于行政机关内部文件，效力没有外化于行政机关之外，也不是对明智置业的行政承诺；对泰安片区改造，泰安市政府有根据本市实际情况作出决定的自由裁量权。没有证据证明泰安市政府某一具体行政行为或不作为侵害了明智置业的合法权益，行政复议的申请人、被申请人均不适格。

济南中院最终支持了明智置业的主张，判决山东省政府败诉。济南中院经审理认为，该案行政复议主体并无不适格的问题。公民、法人要求行政机关应负的职责和义务可以来自法律规定，也可以来自行政承诺和工作的合理需要。在明智置业已支付了2080万元合作保证金、涉案地块职工搬迁工作已基本完成的情况下，有理由认为当地政府已经做出作为外来投资企业的明智置业在约定区域内实施片区开发建设的行政承诺；泰安市政府虽然不是合同当事人，但凭泰山区街道办事处一己之力无法完成该合同约定的内容，而且泰安市政府的相关负责人也做出过批示并召集会议。涉案项目迟迟没有实际进展，无论是出于对开发公司信赖利益的保护，还是对搬迁职工权益的保障，都需要泰安市政府予以行政推动。“行政机关破坏这种信赖，就是对政府公信力的损害，对营造良好法治投资环境的破坏。因此，被告在行政复议过程中，应当从维护政府公信力的角度，充分考虑原告的合理诉求。”一审判决书写道。

山东省政府出庭人员还在一审中辩称，明智置业起诉时提到的“组织实施片区改造项目”可能涉及的行政行为极其复杂，不是《行政复议法》所规定的具体行政行为。对此，济南中院认为，涉案地块土地性质明确，职工搬迁工作已基本完成，库区租赁门店已全部腾空，其复议请求实质就是《泰安市政府关于实施城市片区开发建设的意见》（泰政发【2012】31号）所明确、具体规定的优惠政策，属于行政复议范围。

济南中院一审撤销了山东省政府作出的驳回明智公司行政复议申请的决定，责令其在60日内重新做出行政行为。山东省政府没有提出上诉，判决生效。

但在2018年12月27日，山东省政府重新作出了行政复议决定，再次驳回了明智置业的复议申请。在法院生效判决已经明确泰安市政府是适格的行政复议申请人的情况下，山东省政府坚持认为，涉案项目改造实施主体是泰山区政府，泰安市政府不是适格主体。明智置业不服，再次向济南市中级法院提起行政诉讼。

财新记者从明智置业的代理律师袁裕来处获悉，2019年5月21日，济南中级法院下达判决，认定山东省政府第二次作出的行政复议决定违反了《行政诉讼法》第71条的规定，即：法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。据此，济南中院判决撤销山东省政府针对该案的第二份行政复议决定，责令其在该判决生效之日起60日内重新作出决定。

袁裕来表示，按照济南中院的第二份判决，山东省政府应该切实履行第一份判决，责令泰安市政府和泰山区政府履行《泰安市政府关于实施城市片区开发建设的意见》所规定的具体职责和义务，也可根据实际情况作出责令两级采取补救措施等决定。

袁裕来分析，依照《行政诉讼法》及其司法解释规定，山东省政府“以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”属于拒绝履行生效裁判。“因此，严格地说，此次山东省政府不仅败诉，相关责任人员还应该被追究法律责任。”