宏观市场|如何释放服务消费潜能：“保障+市场”双轮驱动

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服务消费，社会保障

我国服务消费增长速度快、发展空间大，但面临着一些挑战：一是以医疗、养老等为代表的服务消费需求大，但供给偏紧；二是在财政收入增长放缓的背景下，民间投资的积极性仍显不足，如2023年卫生和社会工作行业的民间投资占比为23.8%，较2019年降低了16.4百分点；三是文体娱乐等的管制措施较为严格，一定程度上影响着供给扩容的步伐。

促进服务业高质量发展，关键在于对服务消费分层分类，建立“市场+保障”双轮驱动的发展模式，即通过强化保障满足关系基础民生的服务消费需求，借助市场力量增加服务供给、丰富服务类型。

民生保障型服务业以医疗、养老、托育等为代表。一是提升财政支出中社会保障支出与卫生健康支出的占比。按照包含社会保险基金支出的广义财政计算，我国2022财政支出中社会保障支出的占比为29.2%，低于德国和日本的40.6%和38.1%。二是加快长期护理险的全面落地，提升居民对养老照护服务的支付能力。三是稳步探索推行免费的学前教育，为双职工家庭提供多样化的保育服务，如延长保育、夜间保育等。四是通过针对性的税收优惠和财政补助，提升社会资本的投入意愿。

发展享受型服务业以文体娱乐等为代表，可以将其发展更多地交予市场。一方面，优化行业管制措施，降低准入门槛，持续推进文体娱乐行业“放管服”改革；另一方面，通过推进市场监管法治化建设为其发展营造稳定公平可预期的市场环境。

2024年8月，国务院发布《关于促进服务消费高质量发展的意见》，要求：“扩大服务业开放，着力提升服务品质、丰富消费场景、优化消费环境，以创新激发服务消费内生动能，培育服务消费新增长点，为经济高质量发展提供有力支撑。”为何政策层面高度重视服务消费？如何释放服务消费的发展潜能？本文将对此展开探讨。

一、我国服务消费潜力充足

随着经济发展水平的提升，人们将越来越多地增加对服务的消费需求，消费结构逐步从物质型消费向服务型消费转变。国际经验来看，发达经济体的消费结构中服务消费占据主导地位。随着我国经济持续发展和人民生活水平不断提高，服务消费在居民消费支出中的占比也在逐渐提高，但同发达经济体相比，我国服务消费占比仍相对较低，依然具有较大的增长空间。2022年，我国居民消费支出中服务消费占比约为52.0%。而数据可得的20个OECD经济体中，家庭部门消费支出中服务消费占比均值为54.0%，其中美国服务消费占比高达65.6%，日韩占比分别为58.3%和56.3%，皆高于我国。

近年来，我国居民对服务消费的需求也呈现出较快的增长势头。自2023年7月有数据以来，服务零售额的累计同比增速始终高于总体社消零售和商品零售的累计同比增速。居民服务消费需求的快速增长也显示出我国服务消费市场的充足增长潜力。

二、释放服务业发展潜能的政策建议

相对于我国服务消费需求的快速增长，近年来我国服务业的GDP增长则出现放缓迹象。从各服务行业对GDP的拉动幅度来看，与2019年上半年相比，2024年上半年服务业中，批发零售、房地产、金融、信息技术与其他服务对GDP同比的拉动都出现了不同程度的下降，尤其是房地产和其他服务业对GDP的拉动下降较多，反映出当前我国其他服务业的发展过程中仍然存在着一些制约因素。

其他服务行业包含科学研究和技术服务业，水利、环境和公共设施管理业，居民服务、修理和其他服务业，教育，卫生和社会工作，文化、体育和娱乐业，公共管理、社会保障和社会组织等7个门类行业。对于其他服务业中与居民消费直接相关的行业，若根据居民对于服务的需求层次划分，大致可以分为两类：第一类是关系到居民基础生活保障的民生保障型服务业，以医疗、养老、教育为代表；第二类是消费者以发展和享受为目的的服务业，以文体娱乐为代表。不同类型的服务行业具有不同的发展特点，制约其增长的因素也不尽相同。本文将分别对上述两类服务业发展中的问题进行分析，并提出针对性的政策建议。

2.1 民生保障型服务业

2.1.1 挑战

当前我国正面临着严峻的人口老龄化压力，随之而来的便是对于医疗和养老服务需求的快速上升。而随着双职工家庭的增多以及整体生育年龄的推迟，家庭对于婴幼儿托育服务的需求也在快速增长。但与此同时，我国当前在医疗、养老和托育行业中仍然存在着明显的供需不平衡问题。

在医疗服务方面，由于疫情对医疗服务市场影响较大，这里主要考察疫情前的数据。根据《中国卫生健康统计年鉴》，从医疗“硬件”来看，2019年我国医院诊疗人数和医院入院人次数分别较2010年年均增长6.5%和8.4%，同期医院数量和医疗机构床位数的年均增率分别为5.1%和6.3%，低于就医需求的增长。2010-2019年我国基层医疗卫生机构数量的增长也不及基层医疗卫生机构诊疗人数。从医疗从业人员数量来看，同期我国卫生技术人员数量和医师数量的增长速度也低于医院就医人数的增长。由此可见，我国医疗服务供给的增长仍无法充分满足医疗服务需求的增长。

同时，我国医疗服务也存在结构不平衡的问题，近年来三级医院承接的诊疗病人占比进一步上升，2021年三级医院诊疗人次数的比重为26.3%，较2015年上升了6.9个百分点。而2021年基层医疗机构诊疗人次数为42.5亿人次，反较2015年下降了约9000万人次。医疗需求向高等级医院集中或进一步加剧医疗资源的紧张。

在养老服务方面，国家卫健委预计“十四五”时期，60岁及以上老年人口总量将突破3亿，占比将超过20%，进入中度老龄化阶段。2035年左右，60岁及以上老年人口将突破4亿，在总人口中的占比将超过30%，进入重度老龄化阶段[1]。随着老年人口基数的快速上升，需要照料服务的老年人数量也迅速增加。Gong et al.（2022）预测，到2030年中国失能老人的数量将增加至1.38亿人，其中一级和二级失能老人将分别达到2971万和4907万人[2]。相较于快速增长的养老服务需求，我国养老服务机构的供给明显短缺。根据民政部发布的数据，截至2023年第三季度，全国各类养老机构和设施总数为40万个、床位820.6万张[3]。中国健康与养老追踪调查（CHARLS）2020年调查显示，在需要帮助的老人中，11%的老人无人照料。

在托育服务方面，国家卫健委数据显示，我国3岁以下婴幼儿数量约4000万，超过三成婴幼儿家庭有托育需求，但托育服务机构入托率仅为5.5%左右 。36个OECD经济体3岁以下婴幼儿平均托育率则达到了36%，我国婴幼儿托育率相比发达经济体尚有较大差距。

当前我国医疗、养老、托育等民生保障服务业出现的供需不平衡现象， 一方面来自于社会保障的支持尚显不足，基础性民生投资有待提升；另一方面来自于社会资本对民生保障型服务业的参与度不高，缺乏不同层次的保障型服务产品供给。

由于民生保障型服务业具有一定的公益福利性质，因此政府财力是完善民生保障的基础。在全球大部分发达经济体的政府支出中，民生保障相关支出在财政支出的比例往往较高。与国际水平对比，在我国财政支出结构中，城乡社区及经济事务支出占比较高，社会保障支出与卫生健康支出占比相对较低。按照包含社会保险基金支出的广义财政计算，我国2022财政支出中社会保障、卫生健康和教育支出的占比分别为29.2%、15.5%和11.2%，在社会保障方面显著低于德国和日本40.6%和38.1%的财政支出占比，在卫生健康方面也略低于德国和日本17.3%和18.3%的财政支出占比。

当前公共财政收入增长放缓也可能影响民生保障服务业的发展。如前文所述，当前其他服务业的增长动能较2019年下降较多。在其他服务业中，规模前三的是公共管理、教育与卫生这三个公共服务行业，鉴于居民教育文娱支出增速已经接近疫情前水平，或表明公共管理、卫生行业是当前其他服务中的主要拖累项。同时，自2023年8月以来，卫生和社会工作固定资产投资累计增速一直处于负增长的状态。

社会资本作为政府财政的有力补充，在民生保障型服务业的发展中也扮演着重要的角色。社会资本参与度的提升一方面有利于发挥市场的竞争机制降低服务产品的价格，促进行业的增长扩容；另一方面也有利于提供更加充分和多样的服务产品供给，充分满足居民需求。随着我国居民生活水平的提升，对于生活保障服务的需求也日益多样化。社会资本参与的提高，会通过市场机制形成针对不同收入、不同需求偏好消费群体的服务供给，在提高整体服务供给水平的同时，也能够一定程度上分流对于普惠性质公共医疗、养老等基础民生保障资源的需求。

虽然近年来我国政府出台了多项政策以鼓励社会资本进入养老、医疗等民生保障行业，但我国卫生和社会工作行业的民间投资占比出现了下降的情况，2023年卫生和社会工作行业的民间投资占比为23.8%，较2019年降低了16.4百分点。2023年卫生和社会工作的民间投资录得负增长，2024年1-7月的累计增速仅为1.6%。

社会资本对民生保障型服务业参与意愿不高的原因，一方面是社会资本进入养老、医疗等行业仍面临一定的显性或隐性的进入壁垒。例如对于外资进入国内开设医疗机构仅限于合资形式，医疗、养老、托育机构的设立都需要较多的审批要求等。另一方面是居民对民生服务的支付能力差异较大，投资民生保障服务行业的商业可持续性受限。

以养老服务为例，我国当前居民可承担的养老服务费用相对较低。根据2018年北京大学中国老年健康影响因素跟踪调查（CLHLS）显示，失能老人家庭可承受费用标准在1000元以下的占比最高，为47.5%，1000—3000元次占比30.62%，仅有21.87%愿意支付3000元以上。而在中部和西部地区，可承受费用标准在1000元以下的占比分别为83.58%、77.78%。多数居民难以负担养老照护费用一定程度上导致了当前养老机构床位空置率较高的局面。据中国民政统计年鉴，2021年全国养老机构共503.6万张床位，225.5万人入住，总体入住率为44.8%。若将日间照料、全托照料等社区养老机构一并算入，全国养老床位数约800多万张，入住率下滑至32.0%[5]。此外，托育行业也存在着普通家庭购买托育服务负担较大的状况。我国居民的平均支付能力和社会机构在商业可持续原则下能够提供服务的价格之间存在着差距，这是社会资本参与民生保障型服务业的制约因素之一。此时，需要加强对居民民生保障服务购买能力的支持，从而填补供需双方的价格差距。

2.1.2 政策建议

针对民生保障型服务业发展供需不平衡的问题，需要以加强政府保障和提高市场化程度双轮驱动的方式予以应对。一方面，通过提高财政支出中社会保障支出的占比，完善长期护理险等保险制度，提升公共服务的供给能力，同时增强居民购买民生保障服务的支付能力，激励更多的社会资本参与民生服务的供给；另一方面，放松社会资本进入民生保障服务业的限制，鼓励社会资本提供多样化、多层次的民生保障服务，在提高整体服务供给水平的同时也能够缓解基础公共服务资源的供需紧张。具体建议如下：

在养老保障方面，一是加大财政对城乡基本养老保险金的投入，适度提高城乡基本养老保险金待遇。我国基本养老保险体系包括城镇职工和城乡居民基本养老保险。根据《2022年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2022年全年城乡居民基本养老保险基金支出 4044 亿元，实际领取待遇人数16464万人；全年城镇职工基本养老保险基金支出 59035 亿元，参保离退休人员 13644 万人。可见，城乡居民基本养老保险的保障水平与职工基本养老保险的保障水平之间存在较大的差距。二是加快长期护理险的全面落地，适度提升财政在长护险筹资当中的补贴比重。当前我国共有49个城市试点长期护理保险，平均报销水平在70%左右[5]。相较于日本和韩国覆盖一定年龄以上全体国民的长护险制度，以及10-20%的自付比例（山娜，2018），我国长护险的覆盖范围和保障力度仍有待提高。同时，在日本、德国等国的长护险筹资结构中，政府财政往往扮演着重要的角色：日本长护险的筹资由个人、企业和政府共同承担，其中政府负担50%的保费费用；德国由政府、企业和个人以1∶1∶1的比例共同分担，对于弱势和特殊群体政府全额支付保费。当前我国多数试点地区仍采取以医保基金划拨为主的筹资方式，而在长护险单独筹资的城市，个人和单位的支付比例也相对较高。例如深圳、天津设定长护险的筹资比例为单位和个人1:1，汉中个人、单位、财政承担比例为5∶3∶2。

在医疗保障方面，适度提高政府卫生支出在卫生医疗费用中的比重。根据《2022年我国卫生健康事业发展统计公报》，2022年政府卫生支出占总卫生费用的比重为28.2%，个人卫生支出比重为27.0%。虽然近年来我国个人卫生支出占总卫生费用的比重不断下降，但这一数字较世卫组织在《2010年世界卫生报告》中提出的15%到20%的倡议仍有一定差距。

在托育保障方面，一是探索推行免费的学前教育。二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，探索逐步扩大免费教育范围。为了鼓励生育，日本2019年10月起实施幼儿教育免费化，在政府认可保育所、幼儿园就读的3至5岁幼儿将完全免费。二是为双职工家庭提供多样化的保育服务，如延长保育、夜间保育等。在日本，几乎所有的保育园都可以“延长保育”。根据日本文部科学省2016年的调查，有约85%的幼稚园也提供“延长保育”服务。[7]

在加快推进公共服务均等化方面，一是深化户籍制度改革，推进从户籍向常住地登记制度转变。降低城市户籍的落户门槛，并逐步将公共服务的提供依据从户籍向常住地登记制度转变，使未落户的常住人口也有权享受均等的公共服务，尤其是在保障住房、子女教育和医疗方面尽快消除常住人口获取服务的障碍。二是加大对外来人口流入较大地区的公共服务供给。将公共服务的投入规模与常住人口规模相挂钩，对于外来人口流入较大的地区，相应扩大保障房、医院、学校等公共服务投入规模，保障公共服务资源能够惠及外来人口。

在鼓励社会资本进入民生保障型服务业方面。一是加大对民生保障型服务业的财政补贴力度。考虑到当前我国以医疗养老为代表的民生重点行业存在供给紧张的问题，可以着力增加对民生重点行业的财政补助，从企业供给和居民消费两个方面同时开展补贴。二是采取有针对性的税收优惠政策，完善税收激励机制。对于养老等具有福利性质的服务业，现行的税收优惠政策主要针对非营利性机构，可以考虑给予相关领域的非营利性机构一定的税收优惠。为促进福利行业的供给能力提高，需鼓励营利性机构更多地进入行业，对此可以参考企业所得税“三免三减半”、“五免五减半”等政策，对营利性机构减免所得税。三是对标CPTPP规则，深化服务业对外开放。加快推进服务业扩大开放综合试点示范区建设，在示范区内实施对标CPTPP规则的服务业开放措施，包括放松对外资设立医疗养老机构的股权限制等，以点带面推动我国服务业更高水平的对外开放。

2.2 文体娱乐服务业

2.2.1 挑战

当前以文体娱乐为代表的发展型服务消费需求增长迅速。根据人民银行镇储户调查数据，2024年第二季度预计增加社交文化和娱乐支出的居民占比较2019年第二季度增长了2.8个百分点，是疫情后所有消费类别中增长幅度最高的消费类型。随着疫情后我国居民消费偏好的转变，文体娱乐相关的服务消费是未来服务市场的重要增长点。

但另一方面，在需求潜能快速增长的同时，我国文体娱乐行业仍面临着较为严格的管制。文体娱乐业面临较为严格的准入限制。根据《市场准入负面清单（2022年版）》，文化、体育和娱乐相关的禁止或许可（金麒麟分析师）事项共9项（7项文化、体育和娱乐业准入许可和2项互联网娱乐、游戏准入许可），规制条目数量在服务业中仅次于金融业。2020年后，文体娱乐业的投资增速并未恢复至疫情前的水平，同时也低于住宿餐饮、居民服务等其他生活性服务业的投资增速。

2.2.2 政策建议

为更好激发文体娱乐行业的增长潜能，满足人民群众日益增长的精神文化需求，可以将文体娱乐等发展享受型服务业的发展更多地交予市场，对行业准入等进行松绑，并为其发展营造稳定公平可预期的市场环境。具体建议如下：

一是放宽市场准入，持续推进文体娱乐服务业“放管服”改革。进一步缩减文体娱乐行业许可准入事项，降低服务业进入门槛。放宽相关经营主体从事经营活动的资质、股权比例、注册资金、从业人员、营业场所、经营范围等要求；简化行业投资项目的审批程序，缩减合并许可证数量。二是加快推进市场监管法治建设。法治化市场监管是打造市场化、法治化、国际化一流营商环境的重要支撑[8]。推动服务业市场监管法治化水平提升，需进一步加强服务业市场监管立法，对于尚未确立专门法律法规的新兴服务行业，尽快确立相应的法律规范，为服务业发展营造稳定公平可预期的法治化环境。加强版权、商标等知识产权方面的立法，完善数字经济产权法律法规，保障文化娱乐行业创新发展。

参考文献

[1]Gong J, Wang G, Wang Y, et al. Nowcasting and forecasting the care needs of the older population in China: analysis of data from the China Health and Retirement Longitudinal Study (CHARLS)[J]. The Lancet Public Health, 2022, 7(12): e1005-e1013.

[2]李为人,何晓惠.浅析激励社会资本参与养老服务业的税收政策，税务研究，2021年第12期，23-27。

[3]山娜.德、日、韩长期护理险的运营比较及启发，中国保险,，，2018年第11期，60-64。

[4]徐朝阳,张斌.经济结构转型期的内需扩展:基于服务业供给抑制的视角，中国社会科学，2020年第1期，64-83。

[5]张斌,茅锐.工业赶超与经济结构失衡，中国社会科学,2016年第3期，80-98。

注：[1]资料中国政府网，国家卫健委：近十年我国老龄工作取得显著成效，EB/OL，2022/09/21[2024/08/08], https://www.gov.cn/xinwen/2022-09/21/content_5710849.htm[2]注：文章定义一级失能指任何一项基本日常生活活动（如洗澡、进食、如厕等）需要帮助，二级失能指任何一项基本日常生活活动或做饭、购物和服药活动需要帮助需要帮助[3]资料人民日报，全国各类养老机构和设施总数达40万个，EB/OL，2024/01/15[2024/08/08], http://paper.people.com.cn/rmrbhwb/html/2024-01/15/content_26036976.htm[4]资料光明日报，如何让幼有所育，不负所“托”？我国托育服务发展状况调查， EB/OL，2022/09/21[2024/08/18], https://edu.cctv.com/2022/11/17/ARTIRwWJMowh4zIVrtYxeuiD221117.shtml[5]资料财新，养老院过半床位空置，缘何照料服务供给不足｜养老算账之十， EB/OL，2024/06/14[2024/08/12], https://www.caixin.com/2024-06-14/102205944.html[6]资料央视网，国家医保局：全国已有49个城市试点长期护理保险， EB/OL，2021/03/04[2024/08/12], https://m.news.cctv.com/2021/03/04/ARTIV3aeLDdo3GQl3FOSjBcE210304.shtml[7]资料半月谈，托儿难题，日本怎么破，EB/OL，2019/3/11[2024/8/22], http://m.banyuetan.org/gj/detail/20190311/1000200033136201552269856681445926_1.html。[8]资料市场监督管理总局网站，罗文：深悟践行习近平法治思想 全面提升市场监管法治化水平， EB/OL，2023/07/12[2024/08/12], https://www.samr.gov.cn/xw/mtjj/art/2023/art_de7771c345194d07af7fcf41c602d66f.html

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