推动金融法治化代表委员建议加快立法修法

　　

全国政协委员、 　　中国农业发展银行董事长 钱文挥

全国人大代表、 　　中国人民银行上海总部副主任 　　兼上海市分行行长 金鹏辉

全国政协委员、 　　中国人民银行广东省分行行长 张奎

　　加快修订中国人民银行法，为建设强大的中央银行和强大的货币，建设金融强国，提供有力的法治保障；加快推进反洗钱法审议发布，为我国反洗钱工作高标准推进并顺利通过新一轮反洗钱国际评估提供强力支撑；加快修改商业银行法，明确公司治理、资本管理等要求，规范处置程序，健全退出安排，并做好与即将出台的金融稳定法的衔接；面对新时代深化金融改革、推动金融高质量发展、建设金融强国提出的新任务、新要求，亟须加快政策性银行立法……基础夯实、实践扎实，代表委员围绕“立法”“修法”关键词建言献策

　　金融系统多位代表建言：

　　加快修订

　　中国人民银行法

　　◎记者 张琼斯

　　中央银行是金融系统的核心与中枢。今年全国两会，多名金融系统代表建议，加快修订中国人民银行法，为建设强大的中央银行和强大的货币，建设金融强国，提供有力的法治保障。

　　新时期呼唤新的中国人民银行法

　　中国人民银行法于1995年公布实施、2003年修订，为确立中国人民银行的法律地位和履职提供了基础法律保障。

　　多位代表认为，在上一次修订后，中央银行的履职环境、政策目标、工具手段在适应经济转型发展过程中，已发生较大变化。加快修订中国人民银行法，可以更好适应国内外经济金融形势变化，以及新时期中国人民银行的履职需要。

　　全国人大代表、中国人民银行上海总部副主任兼上海市分行行长金鹏辉表示，2003年修订的中国人民银行法已不能完全适应新时期中国人民银行履职需要。一方面，中国人民银行法关于中国人民银行职责的规定，不适应现实履职要求，与2023年9月发布的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于调整中国人民银行职责机构编制的通知》不尽一致；另一方面，中国人民银行法缺乏关于中国人民银行履职工具和手段的规定，未体现健全货币政策与宏观审慎政策“双支柱”调控框架，还缺少关于中国人民银行维护金融稳定、管理金融市场、管理金融基础设施等职责可以采取的措施和手段等内容。

　　“近年来，国内外经济金融形势发生了深刻变化，中国人民银行职责也在不断拓展深化。”全国人大代表、中国人民银行河南省分行行长王均坦表示，中国人民银行法作为中国人民银行依法履职的重要基础，与当前履职实际和经济金融发展不相适应，迫切需要根据党中央关于金融工作的新部署、新要求进行修改，筑牢建设现代中央银行制度的法律根基，为推进强大中央银行建设和金融强国建设提供有力法治保障。

　　加快修订中国人民银行法，是建设强大的中央银行，建设金融强国的客观需要。中央金融工作会议要求，要加快建设金融强国。在金融强国的六大关键核心金融要素中，“强大的中央银行”与其他要素关联紧密，并为“强大的货币”等其他要素建设提供支持。

　　全国人大代表、中国人民银行安徽省分行行长马骏表示，修订中国人民银行法是建设强大的中央银行的客观需要。强大的中央银行建立在现代中央银行制度的基础上，要在制度与法律层面保障其拥有服务实体经济发展、有效防控金融风险的资源、手段和能力。修订中国人民银行法也是建设强大的货币的客观需要。中央银行是发行货币的银行，负责调控货币总闸门。管好货币是中央银行维护币值稳定的具体要求，需要在法律上健全基础货币投放机制和货币供应调控机制，明确中央银行监督管理货币的职责、资源和行政处罚权。

　　“修订中国人民银行法的基础条件和时机业已成熟。”马骏表示，2003年以来，我国在逐步完善现代中央银行制度，健全货币政策和宏观审慎政策“双支柱”调控框架，推进征信、支付清算、货币金银、反洗钱、金融基础设施、金融业综合统计等监管方面取得积极进展，具备了修法的实践基础。

　　完善中国人民银行履职规定

　　关于中国人民银行法的修订方向，代表们提出的建议包括：强调党中央对金融工作的集中统一领导；明确货币政策和宏观审慎政策“双支柱”调控框架，明确建立现代中央银行制度；完善中国人民银行履职规定，增加机构改革后的新职能，完善金融稳定职责及手段，完善对金融市场的管理职责及手段；加大对金融违法行为的处罚力度，完善监督检查权限范围；强化建设强大的货币的法治保障；强化做好“五篇大文章”相关工作职能等。

　　全国人大代表、中国人民银行湖北省分行行长林建华建议，坚持党中央对金融工作的集中统一领导，落实党中央、国务院对中国人民银行的职责要求；建立健全党管金融的体制机制，切实把党的领导的政治优势、制度优势转化为金融治理效能。他还建议，健全中国人民银行的治理制度，完善履职手段；继续坚持中国人民银行不直接认购、包销国债和其他政府债券，不向地方政府提供贷款的原则；完善中央银行会计制度和财务预算管理制度，完善财务缓冲和利润分配制度，增强中央银行财务实力，为依法履职提供坚实支撑。

　　“紧紧围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务，聚焦建设强大的中央银行机制，对中国人民银行法进行修订。”金鹏辉建议，完善中国人民银行履行职责规定，根据党和国家机构改革方案，明确中国人民银行拟定金融业重大法律法规和其他有关法律法规草案、制定审慎监管制度等职责；完善对金融市场的管理职责和手段，赋予中国人民银行依法监测和管理金融市场运行情况的职责，引导金融工具的创新，充分发挥金融市场有效引导资金流动、提高资金配置效率的作用；明确中国人民银行制定和实施宏观信贷政策的职责，为国家产业政策的有效贯彻实施提供长期、稳定的融资制度支持。

　　王均坦建议，强化建设强大的货币的法治保障。王均坦表示，强大的主权货币是金融强国的基石，建议在中国人民银行法的修订中，强化维护币值稳定、促进人民币跨境投融资、交易结算等法律机制，增加提升国际储备货币地位等内容，明确跨境资金流动宏观审慎管理以及相应的风险防控职责。同时，建议赋予数字人民币与实物人民币同等法律地位，为发行数字的货币及跨境使用提供法律依据。

　　马骏建议，优化违法处罚规定措施，综合考量金融违法行为性质、社会危害程度和经济发展水平变化等因素，在中国人民银行法中合理设立处罚规则，适度调整处罚力度。例如，规定处罚金额为涉案金额的倍数、比例等，提高金融市场违法成本，巩固金融市场的严肃性，切实增强对金融违法行为的震慑力度。

　　全国政协委员、中国农业发展银行董事长钱文挥：

　　加快推进政策性银行立法

　　立足主责主业服务国家战略

　　◎记者 马慜

　　上海证券报记者获悉，今年全国两会，全国政协委员、中国农业发展银行董事长钱文挥拟提交关于加快推进政策性银行立法的提案。

　　“我国政策性银行成立三十年来，积极履行职责使命，在支持国家重大战略和薄弱环节等方面发挥了不可替代的作用，政策性银行已成为市场和政府的桥梁、战略落地的工具、宏观调控的手段、政策扶持的渠道、引导市场的标杆。”钱文挥认为，面对新时代深化金融改革、推动金融高质量发展、建设金融强国提出的新任务、新要求，亟须加快政策性银行立法。

　　对于加快政策性银行立法的必要性和紧迫性，钱文挥从三个层面作出阐释：

　　一是出于构建中国特色现代金融体系、推动金融高质量发展的要求。截至2023年末，三家政策性银行总资产34万亿元，各项贷款余额28万亿元，占全国银行业金融机构资产总额的8%、贷款余额的11.6%；政策性金融债券余额25万亿元，占全国各类债券余额总量的16%。三家政策性银行被评为系统重要性银行，是中国特色现代金融体系的重要组成部分。

　　“通过推进政策性银行立法，有利于明晰政策性银行主责主业，更加精准聚焦做商业性金融干不了、干不好的业务，从而在市场配置资源不充分、效率和公平关系不平衡的领域，与商业性金融优势互补、协调合作，避免无序竞争。”钱文挥说。

　　二是出于深化政策性银行改革、更好服务国家战略的要求。三十年来，三家政策性银行围绕粮食安全、基础设施建设、国际分工合作等战略重点领域持续加大支持力度，有效发挥了当先导、补短板、逆周期调节作用。

　　钱文挥表示，由于缺少专门法律依据，政策性银行在服务创新驱动发展、乡村振兴、共建“一带一路”、国内国际双循环、做好“五篇大文章”等战略布局方面还存在短板，亟须从立法层面明确政策性银行职能定位、响应国家战略的产品创新和风险补偿等制度机制，为及时有效服务国家战略提供法律支撑。

　　三是出于推动金融法治化、建设强大的金融监管的要求。金融领域现有专项法律11部，包括中国人民银行法、商业银行法等，却没有政策性银行法，这与政策性银行在经济社会发展中的独特地位和作用不匹配。

　　“目前政策性银行运行主要依据行政法规和部门规章，监管主要参照商业银行法，但是很多内容不适用，亟须专门立法明确业务范围、监督管理等，为政策性银行依法经营、监管部门依法监管协调提供依据。”钱文挥说。

　　在钱文挥看来，我国政策性银行经过三十年改革发展，已具备立法基础。一是公司治理不断完善。普遍建立“两会一层”治理结构和加强党的领导工作机制，建立了全面风险管理、市场化经营和激励约束等机制。二是改革优化初见成效。业务分类管理、分账核算基本落地，政策性功能不断强化，截至2023年末，中国农业发展银行政策性业务占比达94.12%。三是监管经验日益丰富。健全了监管体系，积累了一定的差异化监管经验，同时国外现有丰富立法实践也为我们提供了有益借鉴。

　　对此，钱文挥提出三点建议：一是启动立法议程。建议按照中央金融工作会议要求，抓住政策性银行成立三十周年契机，及早将政策性银行法纳入国家（专项）立法计划。二是明确立法起草牵头部门。鉴于政策性银行在国家改革发展大局中具有独特的功能作用，同时涉及财政部、中国人民银行、金融监管总局等多个部门管理，建议由中央金融委员会办公室作为立法起草牵头部门。三是研究立法要解决的重点内容。要研究明确政策性银行法律属性、经营原则、功能定位、履职范围、业务边界及动态调整机制、资金来源、差异化监管、绩效考评机制等。

　　全国人大代表、

　　中国人民银行上海总部副主任兼上海市分行行长金鹏辉：

　　加快推进反洗钱法审议发布

　　◎记者 范子萌

　　“建议加快推进反洗钱法审议发布，为我国反洗钱工作高标准推进并顺利通过新一轮反洗钱国际评估提供强力支撑。”上海证券报记者获悉，今年全国两会，全国人大代表、中国人民银行上海总部副主任兼上海市分行行长金鹏辉的一大关注重点是反洗钱法。

　　金鹏辉表示，近年来，我国面临的反洗钱工作形势发生很大变化，2007年1月1日施行的反洗钱法已难以满足反洗钱工作高标准推进的需要，也与反洗钱国际标准存在一定差距，亟待修订完善并尽快发布。

　　一是现行法未充分体现风险为本的反洗钱原则，没有从识别、评估并采取措施降低洗钱风险的角度规定机构义务，造成机构“重合规、轻风险”。

　　二是现行法规定的反洗钱法律责任不完善。一方面，内控机制有效性对机构反洗钱工作起根本性作用，但是现行反洗钱法未将其作为行政罚款的情形；另一方面，对机构和相关责任人的罚款标准较低，不利于形成有效的监管震慑。

　　三是反洗钱监管协作机制不够顺畅，对新型洗钱风险监测防控及打击治理力度有待加大。同时，迎接反洗钱国际组织第五轮评估也需要配套修订反洗钱法。

　　2024年1月22日，国务院常务会议决定将《中华人民共和国反洗钱法（修订草案）》提请全国人大常委会审议。金鹏辉表示，修订草案进一步明确了反洗钱的概念和任务，强调了风险为本的反洗钱原则，完善了反洗钱义务主体范围和反洗钱义务规定，健全了部门职责分工和信息共享规定，增强了反洗钱行政处罚的惩戒性，基本解决了当前影响我国反洗钱工作高质量发展的顶层制度设计问题。

　　全国政协委员、中国人民银行广东省分行行长张奎：

　　加快推进商业银行法修改工作

　　◎周亮

　　“主要关注商业银行法修改相关问题，现行商业银行法实施已经有一段时间，部分内容和现在的情况已不太适应。”今年全国两会期间，全国政协委员、中国人民银行广东省分行行长张奎表示。

　　中央金融工作会议作出建设金融强国的重大部署。商业银行法是金融体系的重要基础法律，最近一次修改时间是2015年，目前已再次启动修改工作，列入了全国人大立法规划第一类项目。张奎认为，鉴于顶层设计的重要性、紧迫性，建议加快推进商业银行法修改工作。

　　张奎认为，我国拥有全球最大的银行体系，截至2023年末，银行业总资产较2015年末时翻了一番，机构数量增长约4%。张奎建议，应加快修改商业银行法，为依法稳健发展提供“高速路”“防火墙”“隔离网”，切实保障商业银行由大到强的发展质量。

　　防范系统性金融风险是金融工作的永恒主题。张奎表示，近年来的金融风险事件暴露出中小银行公司治理机制不健全、金融风险处置机制不完善等问题。要加快修改商业银行法，明确公司治理、资本管理等要求，规范处置程序，健全退出安排，并做好与即将出台的金融稳定法的衔接。

　　张奎在提案中建议，落实全面监管要求，将所有商业银行业务纳入商业银行法适用范围，特别是不属于商业银行性质但开展商业银行业务的机构，应明确适用商业银行法，依法强化持牌经营原则，并以此加大对非法金融活动的打击力度。

　　“落实服务实体经济要求，完善商业银行业务经营规则。”张奎表示，一是建议在商业银行展业原则中增加有关“服务实体经济”的表述，使之上升为法律规范，形成法治硬约束；二是建议明确区域性商业银行未经批准不得跨区域展业，强化本地化、专业化、差异化的发展导向；三是建议顺应营商环境优化提升的需求，取消现行商业银行法第三十六条“借款人应当提供担保”、第三十一条“应当按照中国人民银行规定的存款利率的上下限”等规定，强化市场化、法治化经营原则。

　　他还建议，落实防范化解金融风险要求，完善商业银行公司治理机制及金融风险处置机制。一是针对前期金融风险事件暴露出的问题，建议明确规定商业银行主要股东、控股股东或者实控人的资质要求和禁入情形及变更要求，防止实控人侵害其他股东或者金融消费者权益；二是针对金融风险处置机制不健全的问题，建议明确商业银行风险评级和预警、早期纠正、重组、接管、破产等有序处置和退出机制，并对结算最终性、终止净额结算、过桥商业银行作出规定。

　　他建议，落实金融监管“长牙带刺”要求，加大违法行为的处罚力度。一是建议增设商业银行主要股东、控股股东或者实控人违反商业银行法的处罚条款；二是建议增设违反商业银行公司治理、资本与风险管理规定的直接责任人的处罚条款；三是建议增设违反商业银行风险处置与市场退出的直接责任人员的处罚条款；四是建议提高相关违法行为的罚款上限，强化惩戒和震慑作用。