棚改政策酿变：新开工项目不得以政府购买服务举债

棚改政策酿变：新项目不得以政府购买服务举债

本报记者 宋兴国 北京报道

棚改再临变数。

12月4日，21世纪经济报道记者独家获悉，在2019年的棚改计划中，政府购买棚改服务模式将被取消。具体而言，对于新开工的棚改项目，不得以政府购买服务的名义变相举债或实施建设工程，而是要求以发行地方政府债券方式（棚改专项债）为主进行融资。

对此，多位分析人士均表示，叫停政府购买棚改服务模式主要是为了防范隐性债务风险。棚改新三年计划还将继续推进，但棚改规模和推进力度可能会较之前有所缩小。

防范隐性债务风险

21世纪经济报道记者注意到，叫停政府购买棚改服务模式，已有征兆。

10月25日，住建部副部长倪虹曾在北京主持召开部分省市座谈会，研究 2019 年棚改政策，安徽、江西、山东、四川、贵州五省和各省1个城市代表参会。会议明确，政府购买棚改服务模式取消，2019年棚改以发行专项债券为主。

据了解，在此次会议上，各地总体意见主要集中在三个方面：一是棚改融资政策由政府购买棚改服务模式转为棚改专项债后难以实现项目收益和融资自求平衡；二是棚改不应列入地方政府隐性债务，棚改债务应单列管理；三是对棚改需求大财力又极为困难的西部地区给予特殊政策和重点倾斜。

同时，政策的收紧也在持续。近期，住建部等相关部门则明确要求，对于2019年新开工的棚改项目，不得以政府购买服务的名义变相举债或实施建设工程。防范隐性债务风险，被认为是叫停政府购买棚改服务模式的主要原因。

2017年5月底，财政部印发的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（以下简称87号文）明确指出，严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。但87号文还专门指出， 党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行 。

有东部省份的国有资产管理官员告诉21世纪经济报道记者，87号文所指的相关规定，主要指2015年发布的《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》。该《意见》指出，市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。

联讯证券首席经济学家李奇霖表示，中央文件在棚改领域给政府购买服务模式留了 口子 之后，有地方将一些工程项目、建设支出包装成棚改相关支出，并通过政府购买服务模式支付。由于政府购买服务支出纳入地方政府预算，这实际上形成了地方财政为棚改项目兜底的局面，造成隐性债务风险加大。

今年5月，财政部宁波专员办的一篇文章称，在中央 坚决遏制隐性债务增量、积极稳妥化解存量隐性债务 的要求，以及地方各级政府实施化解债务专项行动的目标任务下，目前主要资金筹集于银团贷款和政府购买服务的棚户区改造作为隐性债务的一大来源，成了地方政府重要攻坚对象。

21世纪经济报道记者注意到，今年6月26日，财政部发布《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》，《办法》被认为主要沿袭了87号文内容，明确列出了政府购买服务的负面清单，包括货物和工程、服务与工程打包的项目、融资行为等。但《办法》并未专门提及棚改。

因此，李奇霖指出，政府购买棚改服务模式如果取消，那么其目的主要是为了防止地方财政隐形债务风险加大。未来的项目融资，将更多依据项目本身的偿债能力，采取市场化的方式进行融资。

而据接近住建系统人士介绍，相关部门正在研究其它贷款方式，并将鼓励国开行、农发行对收益能平衡的棚改项目继续贷款。

棚改规模有所收缩

10月8日的国务院常务会议再一次重申将继续推进棚改计划。

会议指出，按照今年政府工作报告确定的新的三年棚改计划，督促各地加快开工进度，确保按时完成全年棚改任务。同时，各地要严格评估财政承受能力，科学确定2019年度棚改任务。

所谓 新三年棚改计划 ，就是2018年-2020年将改造各类棚户区1500万套，其中2018年改造任务580万套，2019年、2020年还要累计完成920万套。

目前，相关工作进展顺利。11月中旬，住建部在其官网发布消息称，截至10月底，全国棚改已开工577万套，占年度目标任务的99%，完成投资15000多亿元。按此计算，未来两年年均改造规模约460万套。

多位分析人士均指出，改造目标的降低是相关方面取消政府购买棚改模式的原因之一，但是棚改专项债资金可能难以满足新开工项目的融资需求，因此有些地方可能需要中央财政资金的支持，否则棚改整体的开工进度将会受到一定影响。

中信证券信用分析师吕品表示，一方面，如果叫停政府购买棚改服务模式，短时间内可能面临棚改整体资金不足的问题，即使通过国开行等政策性银行发放贷款，由于收益能平衡的棚改项目相对较少，最终进入棚改项目的资金总量也会较少；另一方面，2019年房地产周期继续向下的概率较大，对于棚改主力三四线城市而言，新的库存压力已经逐渐形成，地方政府继续推动棚改的动力不足。

21世纪经济报道记者注意到，不仅是政策风向改变，已经有地方在重新审视以城中村改造为棚改重点的城市更新模式。

11月5日，深圳市规划和国土资源委员会公布的《深圳市城中村（旧村）总体规划（2018-2025）》（征求意见稿），要求各区开展以综合整治为主，融合辅助性设施加建、功能改变、局部拆建等方式的城中村更新，并且将全市56%的城中村划为综合整治区，未来7年不得 拆除重建 。

【作者：宋兴国】