王建军议案建议堵证券违法后路 建言欺诈发行最高判无期

■本报两会报道组 左永刚

今年两会期间，全国人大代表、深交所总经理王建军形成了4份议案建议，其中2份议案、1份建议涉及修法和出台新司法解释，以此为注册制改革稳步推进提供保障。

3月6日晚间，王建军在广东代表团驻地接受《证券日报》记者采访时表示，欺诈发行以及内幕交易、操纵市场、虚假陈述等本质都是诈骗，这些违法违规行为的危害程度相当于挖资本市场的根基，如果行政处罚、民事赔偿、刑事处罚不足以威慑违法主体，将拖累注册制改革。

因此，我建议建立责令违法主体向受损投资者返还违法所得的行政处罚制度，构建赔罚一体机制；将欺诈发行犯罪刑期增至无期，重罚参与合谋的中介机构；出台新的司法解释明确取消证券民事赔偿诉讼的前置程序。 王建军表示。

构建赔罚一体机制

直接返还受损投资者

目前，注册制改革事关资本市场大局，万众瞩目，期在必成。通过注册制改革，放宽前端准入，对搞活市场大有益处。王建军指出，在放宽前端准入的同时，必须强化后端责任追究，特别是提升行政执法效率，加大行政处罚力度，否则将泥沙俱下，影响改革成效。

近年来，对于一些严重损害投资者利益，危害证券市场秩序，如欺诈发行、内幕交易、操纵市场等违法行为，证监会持续加大处罚力度。据统计，自2016年至2018年，上述三类违法行为的年罚没款总额分别达到29.87亿元、60.73亿元和62.96亿元，呈逐年递增趋势。

赔偿投资者被欺诈的损失，被骗财物物归原主，天经地义，因为证券市场中欺诈发行、内幕交易和操纵市场等典型违法行为，虽然具体违规形式存在差异，但其共同本质都是通过欺诈方式损害投资者的利益，其违法所得通常直接来源于受害人损失的财产，这些财产本应返还给受害人。 王建军表示，如果行政处罚将来源于受害人损失的财产上缴国库，客观上会导致受害人的财产被无辜剥夺。但由于违法行为中受损的投资者采取民事诉讼方式提起民事赔偿请求时，行政处罚或刑事处罚往往已经执行完毕，违法所得（即投资者的损失）作为罚没款已经上缴国库，违法主体通常难以再对投资者进行民事赔偿，客观上导致投资者财产被无辜剥夺，有违公平正义原则。

就像警察抓了小偷，钱财要归还于民。这是基本的公益要求，也是保护投资者最直接具体体现。 王建军比喻说。

未来随着注册制的推行，行政处罚力度将持续加大，上述问题可能会进一步突出。因此，亟需建立落实民事赔偿责任优先原则的配套机制，才能充分保护投资者合法权益，为注册制改革保驾护航。 王建军指出。

为此，王建军建议建立责令违法主体向受损投资者返还违法所得的行政处罚制度，构建赔罚一体机制；继续完善行政和解制度，促使相关责任主体主动赔付投资者；改革现有证券行政罚没款缴纳制度，建立行政罚没款先赔后缴（国库）机制；延长冻结、查封等证券行政强制措施的期限，确保行政罚没款执行到位，夯实责令返还违法所得制度的基础。对应地在修改《证券法》时增加或修改相关条款。

加重欺诈发行刑罚力度

最高可判无期徒刑

欺诈发行是注册制改革中需要重点防范的违法行为之一，但实践中，我国现行《刑法》欺诈发行股票、债券罪犯罪类型归类不够准确、刑事处罚力度不足等问题日益凸显。

王建军指出，我国1997年《刑法》第160条首次规定了 欺诈发行股票、债券罪 ，该条文历经二十余年不曾修改。与此同时，我国资本市场发展迅速，证券欺诈发行类案件不断增多。此类违法犯罪行为严重损害广大中小投资者合法权益，具有涉众性强、涉及金额大、影响范围广、社会危害程度高、对国家金融管理制度破坏性强等特点。

欺诈发行股份或债券有特殊性，对社会危害深，必须重处，这是典型意义的诈骗社会公众，社会后果比普通金融诈骗要严重。 王建军指出。

以此前A股两家上市公司欺诈发行案为例，这两家公司通过财务造假向社会公众分别募集4.2亿元和1.6亿元，涉及数万名中小投资者，社会危害极大，但作为董事长、总经理和财务负责人等主要责任人员仅被判处3年有期徒刑和缓刑。另一家欺诈发行股票案，该公司通过欺诈发行募资4.25亿元，涉及近万名中小投资者，但作为主要责任人员的公司董事长也仅被判处三年六个月。

显然，当前我国欺诈发行股票、债券罪的社会危害和影响，已与我国刑法对相关犯罪主体的刑事处罚严重不相适应。 王建军强调。

王建军指出，注册制改革，是我国证券发行制度从核准制进一步迈向市场化和法治化的重大革新。实施注册制改革，迫切要求尽快修订《刑法》第160条。建议加重欺诈发行罪的刑罚力度，拓宽欺诈发行罪的适用范围，使该罪的犯罪类型、刑罚设置与社会危害程度相匹配。通过提高犯罪成本，健全金融法制，来为注册制改革保驾护航，矫正资本市场诚信缺失问题，以充分保护投资者合法权益，解决资本市场违法违规成本过低问题，有效维护国家金融管理制度的安全与稳定。

王建军建议，将欺诈发行纳入 金融诈骗罪 这一犯罪类型，更符合欺诈发行犯罪行为的危害性质和 罪责刑相当 的原则，将罪名从 欺诈发行股票、债券罪 改为 欺诈发行证券罪 。他说，应该提高该罪刑期，由五年以下有期徒刑或拘役，提升至三年以上十年以下的有期徒刑，情节特别严重时可处十年以上有期徒刑甚至无期徒刑，切实发挥徒刑对于犯罪行为的强大威慑力。同时加大单位罚金额度，将对单位判处的罚金幅度提升至非法募集资金金额百分之五以上百分之十以下。

取消民事赔偿诉讼前置程序

保障投资者合法诉权

除上述两份议案以外，王建军的另一份建议涉及完善投资者民事赔偿诉讼权利。据王建军介绍，最高人民法院于2003年2月1日颁布施行的《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》对投资者提起民事赔偿诉讼设置了一定的前置条件，即需有关机关先对虚假陈述行为作出行政处罚或者刑事处罚，然后投资者才能依照生效的刑事处罚或者行政处罚决定提起民事赔偿诉讼（以下简称 前置程序 ），由于内幕交易、操纵市场等违法行为的民事赔偿诉讼司法解释一直没有出台，《2003年司法解释》设置的前置程序在司法实践中也被直接适用于这些案件。前置程序的相关规定在一定的历史时期有其合理的意义，但目前废除前置程序的条件也基本成熟。

特别是在当前注册制改革推进的关键时期，完善投资者赔偿诉讼机制、加大对投资者违法行为的威慑，是保障和落实注册制改革顺利实施的重要措施，废除前置程序的相关规定是大势所趋。 王建军指出，一方面，《2003年司法解释》出台至今已历经十七年时间，我国资本市场不断发展，上市公司家数已从2003年1287家增加到了3600余家，投资者人数、股票交易量等规模都有了大幅度的提升，违法违规案例也随之增多，中小投资者的民事赔偿需求亟待保障；另一方面，随着我国司法制度的不断完善，各级人民法院也积累了丰富的证券民事赔偿诉讼审判经验，继续适用前置程序已不合时宜，特别是随着2015年最高人民法院推行立案登记制改革，法院案件受理制度变立案审查制为立案登记制，证券民事赔偿前置程序不应成为立案登记制改革的 特例 。

有鉴于此，王建军建议尽快出台新的司法解释，取消对证券民事赔偿诉讼的前置程序，使得虚假陈述、欺诈发行、内幕交易、操纵市场等情况下，投资者提起民事赔偿不再需要以行政处罚或刑事判决作为立案依据，同时进一步完善民事赔偿诉讼的管辖和审理制度。

证券市场的健康发展依赖于对投资者合法权益全方位的保护，完善投资者民事赔偿诉讼权利，对虚假陈述等违法违规行为形成威慑，是当前注册制改革稳步推进的重要保障，是提振投资者信心、维护市场诚信建设的重要措施。 王建军强调。