张军谈最高检机构改革：系统性、整体性、重构性改革

撤销侦监厅公诉厅

最高检察院此番机构改革，一个重大举措是撤销了原有的侦查监督厅、公诉厅和公诉二厅，批捕和起诉职能实现了一体化。

“专家学者一开始是不赞成的。”张军在介绍捕诉合一改革过程时坦言。他表示，后来邀请专家学者到江苏省、吉林省检察机关、法院、律师界听取意见，学者们的思想观念就有了明显转变。

张军介绍，2017年吉林省检察机关实行捕诉一体，批捕和提起公诉的时间分别缩短了12.3%和12.4%。同时，平均每起案件瑕疵问题，捕诉分开的时候是六个半，捕诉一体后下降不到三个。

张军称，过去捕诉分开，优势是有内部制约，捕错了不一定诉，诉错了，回头总结捕的问题，但是有一个效率的问题，有一个内部监督的实质化问题。“而随着反贪职能转隶之后，对内部监督制约的需求发生了变化，实践证明，实行捕诉一体，质量、效率都能够得到进一步保障提高。”

对于捕诉合一后的监督问题，张军强调，一方面内部有办案指标，也正在做这方面的调整，相关监督机制都会跟上，也会用不同的方式，把内部监督进一步落实。同时如果该捕的不捕，公安机关还可以提请检察机关复议。本院维持不捕的，公安机关还可以向上一级检察机关提请复核，“这个监督会更直接、更有力”。

“勉强捕了，不诉出去，我这个办案组，这个检察官就认为你捕错了，你可以勉强上法庭起诉，法院怎么可能勉强给你维持呢。这是另一个约束机制，诉讼法规定的相互配合，同时还有一个互相制约，绝不会勉强定罪。勉强定罪还有律师，还有当事人呢。这样的制约，这样的监督会来得更实。”张军说。

“这次改革无论对检察机关内部还是对外都将产生重要影响。” 全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建此前对财新记者表示，此次改革的看点主要在于，突出了捕诉合一，在机构上不再区分此前的批捕部门（或侦监部门）和公诉部门，而是形成了一个具有综合特征的大部门，区分这些部门的不再是检察职能，而是业务类型。

民事行政检察机构一分为三

作为改革的重要内容，最高检察院原民事行政检察厅一分为三，作为第六、第七、第八检察厅，分别负责民事、行政检察和公益诉讼工作。

“改革前，民事、行政和公益诉讼检察工作只是由一个民事行政检察厅负责。 ‘重刑轻民’‘重刑事轻行政’的问题客观存在。”张军说，此前刑事检察机构有侦查监督厅、公诉厅和公诉二厅，还有刑事执行检察厅，一共是四个刑事检察机构。负责民事行政公益检察的机构只有一个。民事申诉案件，过去几年大幅度上升，远远超过了刑事申诉，行政申诉也有上升。公益诉讼检察2016年、2017年经法律赋权试点，2017年6月《民事诉讼法》、《行政诉讼法》修改，赋予检察机关提起公益诉讼职能。“很明显，民事行政检察厅不能满足人民群众新时代对检察机关职权行使的需求。”

“面对这样一个现实，最高检察院主动从供给侧进行改革，满足经济社会发展的需求，把公益诉讼检察专门分立出来，得到中央全面深化改革委员会的高度认可。”张军表示，机构调整后，民事行政检察官的数量和能力都要逐一解决。为解决人的问题，从下级检察机关遴选、从有关部门选调。未解决能力的问题，2018年5月份设立了民事行政案件专家委员会，由全国律协专业委员会选择经验更丰富的律师来担任，还有退休法官、专家学者、人大代表、政协委员中有法律这方面专业知识的代表，为办案提供相关咨询意见。

五厅查办司法人员职务犯罪

监察体制改革后，与之配套的《刑事诉讼法》在2018年10月完成修改，检察机关还保留了部分侦查权，主要是司法人员利用职权实施的侵犯公民权益、损害司法公正的犯罪，总共是14类犯罪。这类犯罪的查办，归属最高检察院负责刑事执行检察的第五检察厅。

“从机构的优化、协同、高效的原则考虑，把这个职能放在第五厅，有两个考虑。”最高检察院副检察长董建明表示，一是刑事执行检察厅主要职责是对看守所和监狱的执法活动进行监督。司法人员犯罪很多都与看守所和监狱的活动相关联，比如刑讯逼供罪，就可能发生在看守所，司法人员虐待被监管人罪、私放在押人员罪，很多司法人员犯罪都和看守所和监狱有关联。把这一类犯罪由第五检察厅来负责侦查，有它的便利性。

二是刑事执行检察也在改革。过去在看守所和监狱主要是派驻检察，有派驻检察室。从2018年开始，在派驻检察的基础之上，推行了巡回检察。根据监督的需要，在派驻检察的基础上，组织专门力量去巡回检察，目的是为了改变过去派驻检察的弊端。“因为派驻以后长期吃住在一起，检察官容易被同化，对有些问题可能视而不见。改成巡回以后，有利于检察系统更加深入地去发现监狱存在的问题。”

董建明说，把司法人员职务犯罪侦查放在第五检察厅，是因为它有一支巡回的力量，有机构灵活性，有案件的时候办案，没有案件的时候巡回，也有利于机构更好地组织力量来推进这项工作。

他还表示，这14类犯罪，最高检要求原则上由市一级检察院来立案侦查，基层检察院发现这类案件线索的时候，要报市级检察院来立案侦查。当然市级检察院也可以把案件交由下级检察院来侦查，或者由基层检察院协助侦查，它的主导权在市级检察院。

“司法人员犯罪相对来讲比较复杂、比较敏感，司法机关内部的人员犯罪，提到上一级检察院来侦查，从一定意义上来讲是为了保证这项工作的规范，同时也为了排除可能出现的一些干扰和阻力，有助于检察机关更好地履行好这项职能。”童建明说。

专设未成年人检察机构

值得关注的是，此次改革，原本作为最高检察院临时机构的未成年人检察工作办公室改组为第九检察厅，升格为常设机构。“第九厅的设立，对未成年人的司法保护具有里程碑的意义。”童建明回答提问时表示。

他指出，目前未成年人司法保护的问题，一方面是加害，一方面是被害。从加害这方面看，现在未成年人犯罪的特点逐渐呈低龄化的趋势，同时还呈现成年人化、暴力化的趋势，一些极端的恶性案件经常发生。另一方面从被害这方面看，被害儿童、遗弃儿童、性侵儿童这方面的案件时有发生，对于未成年人权益的侵害和危害很严重。

童建明强调，未成年人的司法保护有两个特点：一是专业化要求很高，二是对社会支持的要求很高。未成年人司法特殊的程序是纵贯刑事诉讼全过程。设立专门的机构，有利于集中运用好法律赋予的特殊程序和特殊手段，也有利于和社会组织加强沟通协调，动员社会各个方面的力量，一起做好未成年人的司法保护工作。

实际上，第九检察厅的设立是长期探索的结果。童建明介绍，早在1986年，上海长宁区检察院第一个设立少年起诉组，专门负责少年犯罪的起诉工作。后来由此逐步发展，目前已经有24个省级检察院、1400多个市县级检察院都设立了专门的未成年人检察机构，专门从事未成年人检察工作。2015年底，最高检察院设立了专门的未成年人检察工作办公室。当时是作为一个临时机构来统筹协调这项工作。这次机构改革，在机构很紧张的情况下，设立了负责未成年人检察的专门机构。

“检察院成立这样一个机构，可以使这个机构成为一个发动机，我们在刑事诉讼中前面连接公安，后面连接法院，可以形成合力，同时可以充分调动和加强有关部门的联系沟通，调动各方面的社会资源，一起来做好这项工作。”童建明说。