新冠肺炎疫情披露不及时,责任在谁?
新冠肺炎疫情披露不及时已成事实。面对民众质疑,武汉当地官员和国家疾控专家的说法存在差异,引起更多讨论。中国早已吸取17年前“非典”的教训建立了传染病疫情发布的法律制度,那么根据现有法律,发布疫情的权限和责任到底归谁?制度设计本身是否合理?悲剧如何避免?
中国政法大学教授、应急管理法律与政策研究基地主任林鸿潮向财新记者表示,中国《突发事件应对法》和《传染病防治法》对信息披露的规定存在不一致,对于传染病疫情披露,应优先适用《传染病防治法》。也就是说,仅就法律层面而言,此次肺炎疫情应当由国家卫健委或经其授权后由各省卫生部门发布,武汉市政府及其工作部门无权发布。
但立法并非完美无缺,法律规定的不一致折射了中国应急管理体制存在的矛盾。林鸿潮分析,就突发事件应对而言,属地政府的综合协调比主管部门的专业应对更重要,应急管理应当坚持综合协调基础之上的专业分工,这是“非典”之后突发事件立法中的共识,也体现在《突发事件应对法》中。而先前制定的《传染病防治法》未就此作出修改,依然强调行政主管部门在疫情应对中的主导地位,保留“条”重于“块”的体制色彩。
为避免悲剧重演,林鸿潮呼吁在疫情结束后尽快修改《传染病防治法》,把传染病疫情发布权限下放到省级和设区的市级政府,将上级乃至国家卫生行政部门对地方疫情信息发布的事先审查权改为事后复核权。
两种说法
武汉市市长周先旺最先回应“瞒报”质疑。他在1月27日接受央视专访时说:“对这次疫情,各方面对我们信息的披露是不满意的。对于披露不及时,希望大家理解,它是传染病,传染病有《传染病防治法》,要依法披露。作为地方政府,我获得信息之后,需要获得授权之后才能披露,这一点在当时不被理解。”
周先旺还表示,“直到后来,特别是元月20日,国务院召开常务会议,确定了该病作为乙类传染病,并进行甲类传染病管理,而且要求属地负责,我们的工作就主动多了,在很多方面采取一些强硬措施,不是慢半拍,可以说是硬了一拍。”(详见财新网:“”)
两天后的1月29日,国家卫健委高级别专家组成员、中国疾病预防控制中心流行病学首席科学家曾光接受《环球时报》采访时,回应了武汉疫情应对是否“缓慢”问题。他表示,武汉此次面对疫情行动有些慢,主要是科学认识的问题,但也不排除一些决策上的犹豫,对自己是不是自信。
曾光说,公共卫生人员的决策考虑的就是科学性的问题,是一个科学的视角,但政府官员考虑问题并不单纯是科学的视角,这只是他们决策依据的一部分。“他要考虑政治视角,考虑维稳的问题,他要考虑经济的问题,他要考虑春节的天伦之乐以及老百姓满意不满意的问题。我们说的话往往就是他们决策中采纳的一部分。”
曾光也表示,不能说政府官员这种视角不对,事情的决策是要多方面考虑的,但在关键问题上要建立一个经验,要更多地采用科学视角。
立法“打架”
武汉主官强调疫情信息授权后才能披露,似有难言之隐。而疾控专家则指出,武汉的疫情应对不排除决策上的犹豫。疫情信息发布权责到底归谁?
林鸿潮向财新记者表示,应当承认,中国《突发事件应对法》和《传染病防治法》在疫情披露问题上的规定并不一致。
具体而言,《突发事件应对法》第53条规定:履行统一领导职责或者组织处置突发事件的政府,应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。
《传染病防治法》第38条规定:传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息,并可以授权省、自治区、直辖市政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。公布传染病疫情信息应当及时、准确。
2007年颁布出台的《突发事件应对法》适用于包括传染病在内的各类突发事件,而制定于1989的年《传染病防治法》只适用于传染病。林鸿潮认为,在传染病疫情信息发布的问题上,《传染病防治法》是特别法,应当优先适用。“也就是说,此次肺炎疫情应当由国家卫健委发布,或经其授权后由各省卫生部门发布,武汉市政府及其部门无权发布。抛开其他因素不谈,仅就法律层面的规定而言,周先旺的说法属实。”
两部法律的规定为何存在差异?林鸿潮表示,从立法理念上看,《突发事件应对法》和《传染病防治法》对应急体制的设计明显不同。
具体而言,《突发事件应对法》强调综合协调和属地管理,要把突发事件的应急职责牢牢地压到属地政府身上,在事态超出属地政府应对能力时,由其上级政府而不是主管部门来扩大响应。《传染病防治法》虽然也在一定程度上体现了相同的原则,但同时又强调主管部门在疫情应对中的主导地位。“《传染病防治法》用了很多条款来规定卫生部门、特别是国家卫生部门的权限。政府的综合协调和部门的专业应对,对于应急管理来说当然都重要,但到底哪一个原则更加优先,这是应急管理中一个永恒的矛盾。”
《突发事件应对法》是因2003年“非典”疫情触发的重要立法,是中国应急管理领域的基本法。林鸿潮介绍,在当时立法过程中,各界吸取“非典”等重大突发事件应对的经验教训,形成了一个基本共识,即:属地政府的综合协调比主管部门的专业应对更重要,应急管理应当坚持综合协调基础之上的专业分工,也就是“块”重于“条”,而不是相反。
“因为属地政府要对本区域的公民直接负责,在公共危机面前考虑问题的视野比较全面,也比较有能力协调各方资源投入应急处置;除了极个别十分特殊的领域,主管部门、哪怕是中央政府的主管部门都不具备这样的特点和优势。但比较遗憾的是,《突发事件应对法》施行之后,并没有根据其确立的基本原则全面修订、更新应急领域的各种单行法,造成了《传染病防治法》等法律保留了一定的‘条’重于‘块’的体制色彩。”林鸿潮说。
如何完善
新冠肺炎疫情信息发布不及时导致疫情蔓延,今后应如何吸取教训,避免重蹈覆辙?对此,林鸿潮呼吁,应在疫情结束后尽快修改《传染病防治法》。
林鸿潮建议,一方面,要把传染病疫情发布权限下放到省级和设区的市政府,不但要求其发布传染病确诊后的疫情信息,还要允许其在没有完全确诊的情况下发布疫情初步信息。“因为,突发事件应对中的政府信息公开,及时性是第一位的,准确性是第二位的,这也已经被无数次的实践所证明。”
另一方面,林鸿潮建议将上级乃至国家卫生部门对地方疫情信息发布的事先审查权改为事后复核权、纠正权,即有权的地方政府在发布疫情信息的同时应当报告上级乃至国家卫生部门,后者应当及时对信息的真实性进行复核,发现所发布信息不准确的,应当及时更正或者撤销。
“这样的制度设计,既可以保障疫情信息发布的及时性,也保留了必要的审慎性;既贯彻了突发事件应对的属地管理原则,又尊重了主管部门的专业判断。”林鸿潮说。
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