28年供热特许经营权被撤 民企向河南一县政府索赔7000万

（实习记者 钟鑫 记者 单玉晓）2017年以来，举国上下推行治理散煤污染的煤改气或煤改电工程，河南省新乡市作为北方冬季清洁取暖规划首批实施城市之一，也积极参与其中。但在此过程中，该市下属的延津县发生了围绕供暖改造的政企纠纷，延宕至今。

纠纷起于2017年。延津县政府要求在当地经营燃煤供暖的民营企业宁晋佳源热力有限公司（下称宁晋佳源）进行燃煤锅炉改造，未获积极响应。在协商未果的情况下，延津县政府撤销了曾授予宁晋佳源的28年特许经营权，并另起炉灶，引入其他企业进行燃煤锅炉改造。

丧失特许经营权的宁晋佳源不服，向法院提起行政诉讼。该公司作为热源提供方，已在延津县经营两年。其声称此事因延津县政府曾承诺的工程及费用补贴不到位而起，是政府违约在先，两年来，双方摩擦不断，导致其经营亏损，更无力进行设备改造。宁晋佳源遂请求法院确认政府撤销特许经营权的行为违法，并依据供热协议索赔7000万余元。

作为被告的延津县政府则坚称，此事系宁晋佳源违约在先。该公司明确表示不愿意再行投资对燃煤锅炉进行改造，表明其不继续履行合同，构成根本违约。“寻找新的热源是为了群众的切身利益着想，是对宁晋佳源违约行为的救济。”

负责该案一审的郑州铁路运输中级法院未支持宁晋佳源的主张。郑州铁路中院认为，延津县政府采取的措施是保证辖区居民供暖服务持续性与稳定性的行为，不属于违约或违法情形。法院也未支持宁晋佳源要求延津县政府补偿、热源热费补贴及其他债务问题的诉求。

宁晋佳源不服，向河南省高级法院上诉。2018年12月20日，河南高院作出二审裁定称，宁晋佳源在同一诉讼中提出数项诉讼请求，涉及多个法律关系，应视为没有具体明确的诉讼请求，其起诉不符合法定的起诉条件，依法予以驳回；一审法院认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予撤销。2019年4月底，宁晋佳源将原诉求按照所涉及的法律关系拆分为五项，重新将案件起诉至河南省新乡市中级法院，继续等待司法裁决。

28年供热特许经营权

宁晋佳源和延津县政府的洽商始于2014年。该公司2010年在河北省邢台市宁晋县注册成立，主要经营城市集中供热、供热设备零部件销售等业务，有两名自然人股东，其中大股东高永群担任公司董事长、总经理。

据高永群透露，2014年7月，延津县政府称该县原有的热源公司将要搬迁，当地负责供热的延津县佳源热力有限公司（下称延津佳源）不愿意接热源端建设工程，县政府想邀请高永群的宁晋佳源承揽该工程。此后，双方达成投资意向。

资料显示，2014年8月2日，宁晋佳源与延津县政府签订项目投资协议，约定由延津县政府许可宁晋佳源建设燃煤锅炉，向负责供热的延津佳源输送热量。按照供热流程，后者将热量经换热器转换后输送给居民。协议还提及项目补贴问题，延津县政府称将“以当地已经申请的集中供热中央财政补贴2000万元作为供热管网建设资金，按招投标程序及施工进度逐步拨付”，且延津县政府将给予宁晋佳源每吉焦6.6元的费用补贴。

2014年10月9日，延津县政府启动项目招标程序，宁晋佳源中标。走完招投标程序后，宁晋佳源在延津县成立项目公司——延津县恒源热力有限公司（下称延津恒源），于2014年11月开工建设。由于政府当时还没有批复建设热源厂所需要的土地，宁晋佳源就先进行供热管网建设。次年5月，双方签订补充协议，延津县政府授予宁晋佳源长达28年的供热特许经营权。但接下来的合作并不顺利。

摩擦不断

项目工程一年后完工，于2015年11月25日正式供热。但这比原计划晚了10天，延津恒源不得不为此支付违约金。

延津恒源第一任项目经理马庆龙介绍，供热协议曾约定，宁晋佳源应确保于2015年11月15日前开始按期正式供暖，每逾期一天支付延津县政府违约金5万元，并承担由此造成的用热户的损失，但企业方面觉得委屈。“项目建设过程中，我们再三催促政府尽快批复热源厂建设用地，直到2015年6月才获批，比原定计划晚了两个月，导致工程进度严重滞后。”马庆龙说，公司曾多次和政府就违约金提出异议，但未获得对方实质答复，此事不了了之。

据延津恒源第二任项目经理郝建辉介绍，延津县的供热需求集中于该县西安大道以东的城区，该部分区域由延津佳源直接供热，延津恒源充当热源；其余小部分供热需求分布于西安大道以西，该部分区域由延津恒源直接供热。“2015到2016年，是项目建成后第一个采暖季，我们的95%以上的热量都给了延津佳源。”

但在2016年9月23日，即项目建成后第一个采暖季后，延津县住建局下发通知称，延津佳源在2015-2016年度供热质量存在问题，有部分用热户反映供暖温度不够高，达不到标准。通知还称，2015-2016年度延津佳源拖欠延津恒源热源热费319万元，延津佳源因经营不善无力承担集中供热工作，由政府委托延津恒源负责全县的集中供热工作，即由原来的二次换热改为直供，采暖费改为由延津恒源直接收取。

2016年11月18日，延津县住建局给出了2015-2016年度供热效果不佳的弥补措施，即减免居民2016-2017年度四分之一热费，仅收取90天热费。时任延津县住建局副局长罗玉君称，少收的这部分钱用于补偿上一年因供热效果不佳而受影响的居民。

在2016-2017年度采暖季，延津恒源只收入了四分之三的热费，郝建辉称少收了160万元，他认为这对延津恒源不公平。

“2015年至2016年度，我们延津恒源只是作为热源向延津佳源输送热量，是后者的换热系统存在问题导致换热效率低下，供热质量不佳。延津恒源不应该为延津佳源的过错买单。”郝建辉表示，他曾陪同延津县政府相关人员前往延津佳源查看换热设备，发现其换热设备不仅经常堵塞，换热器规模小使得其供暖能力满足不了全县供暖的要求。“我们公司给他再多热量，他也吃不下。”

时任延津县住建局局长裴顺海接受财新记者采访时也承认，“中间供热的设备有问题，延津佳源的换热器经常堵塞，就需要冲洗，冲洗就需要停暖，影响供热效果。”

公开资料显示，2016年全国煤炭价格大幅波动，全国煤炭价格指数由年初的115.8点升至11月中旬的162.4点。郝建辉透露，2015-2016年度采暖季的煤炭价格约为350元/吨，但2016-2017年度采暖季的煤炭价格最高涨至将近800元/吨，“这明显是提高了供热成本，而我们又少收了供暖费，公司在2016-2017年度产生了1144万元的亏损。”郝建辉说。

对于热企的亏损，政府也并非不闻不问。郝建辉称，时任政府相关负责人曾以口头形式应允，称“现在你赔钱我们不清楚，等下来以后亏多少，你看看再找找周围县市的情况，供热赔的咋样，再给你们补。”

裴顺海则向财新记者表示，当年曾就供热价格问题和县发改委有过对接，但发现调整价格十分麻烦，大家对政府是否应当弥补这笔亏损，以及如何弥补，都没有达成共识。“煤价确实涨的比较厉害，他们公司提出申请了，书面的材料都寄给相关领导了，但大家最终没有形明确的意见。”裴顺海说。

在裴顺海看来，双方当初签订投资协议时只说形成煤热联动的价格机制，但写得不够明确，落实到操作上便存在难点。负责该项目监督实施的延津县住建局供热办主任郭振杰也向财新记者表示，政府难以去认定企业经营中的亏损原因。“作为企业，经营的亏损都是政府的责任吗？怎么可能？”

另据郝建辉介绍，在2016-2017年度采暖季，宁晋佳源曾按照供热协议，向延津县政府申请其当初承诺的资金和价格补贴，延津县政府曾给予其约800万元的补贴用以采购煤炭等支出，但未给予共计156.7万元的热费补贴。双方始终对热费补贴问题争执不下。

环保政策转向

近年来，为治理大气污染治，环保部门要求加快实施燃煤厂超低排放和节能改造，通过煤改气、煤改电推进北方地区冬季清洁取暖。

2017年3月，延津县所属的新乡市环保局下发通知，要求燃煤锅炉必须在2017年8月底前完成煤改气替代或超低排放改造，逾期未完成改造任务的予以拆除，延津恒源被列入治理名单。

同年5月，财政部联合住建部、原环保部、能源局联合下发通知，决定开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作，中央财政奖补资金标准根据城市规模分档确定，其中地级城市每年安排5亿元。在2017年6月发布的试点城市名单中，地级市新乡入围2017年北方地区冬季清洁取暖试点范围。这意味着，在延津县，延津恒源斥资2000万元投建不久的燃煤锅炉及供热管网面临升级改造。

很快，延津恒源收到了县政府要求升级改造供热设备的通知。据郝建辉透露，该公司当时未拒绝这一要求，但也没有立即应允。2017年7月，延津县政府曾派人前往河北省宁晋县，找老板高永群协商改造延津县供暖设备的事宜。高永群表示，政府没有如约给予补贴，导致企业前期经营面临巨额亏损，希望和政府就补贴等“旧账”有个了结，再谈怎么改造。

但在延津县政府看来，款项结清与否和升级改造设备并没有冲突，后者是企业的义务，“供暖是民生工程，不能因为补贴问题就扔着不管了”。

诉讼维权

双方的协商并未达成一致，延津恒源没有进行设备改造，延津县政府无奈之下“另起炉灶”，收回了曾授予宁晋佳源的28年供热特许经营，通过公开招标引入其他企业进行煤改气。高永群方面不服，选择诉诸法律。

2017年10月25日，宁晋佳源将延津县政府诉至新乡市中级法院，此后，河南高院指定郑州铁路中院管辖此案。

宁晋佳源诉称，延津县政府变更并收回供热特许经营权的行为是违法的，请求法院解除双方签订的投资协议与补充协议，责令延津县政府支付其所拖欠的供热管网建设专项资金、热源热费补贴以及各类损失赔偿款，本息共计7000多万元。

郑州铁路中院认为，该案的实质争议在于：延津县政府是否存在未按照约定履行行政协议义务的情形，其行为是否违法，是否应当承担赔偿责任或给予补偿、补贴并承担其他债务。

庭审中，针对环保改造事宜，宁晋佳源称延津县政府明确批准其利用燃煤锅炉作为热源，理应利用财政补贴积极协助其落实煤改气或超低排放改造工作，以弥补之前的行政决策失误。

延津县政府则辩称，环保改造系国家政策变化所致，属于“情势变更”，合同各方均无过错。中央财政的确给予了资金补贴，但是补贴的发放必须以对燃煤锅炉的改造为前提，宁晋佳源拒绝改造则无法给予财政补贴。

宁晋佳源还称，延津县政府授予其28年特许经营权，在没有提出协商解除合同事宜的情况下实施了一系列由其他企业取而代之的行为，属于违约行为。

延津县政府反驳称，宁晋佳源违约在先，不仅没有按协议完成建设和保证供热质量，而且明确表示不愿意再行投资对燃煤锅炉进行改造。延津县政府认为，宁晋佳源的行为表明其不继续履行合同，构成根本性违约。延津县政府还强调，寻找新的热源是为了群众的切身利益着想，是对宁晋佳源违约行为的救济。

郑州铁路中院一审后认为，宁晋佳源未能在规定期限内进行燃煤锅炉改造定，是对环保政策变更这一不可抗力造成的履行不能，延津县政府采取的措施是保证辖区居民供暖服务持续性与稳定性的行为，不属于违约或违法情形。

关于补偿、热源热费补贴及其他债务问题，宁晋佳源提出了多项诉求。该公司称其已按照协议履行了建设经营供热管网及供热义务，但延津县政府并未依照合同约定支付工程建设专项资金，仍然拖欠400多万元。

延津县政府则辩称其不是合同签订主体，且合同未约定县政府负有支付工程价款的义务，而且工程始终没有组织竣工验收。

针对宁晋佳源2016-2017年度热源热费补贴诉求，延津县政府辩称，宁晋佳源未提出申请，也未提供资料，故无法进行结算支付。而在宁晋佳源提交的证据材料中，财新记者发现经延津县住建局盖章后的热源热量输出证明和2016-2017供暖季热力补贴资金申请各一份。上述两份材料明确记录了延津恒源于2016-2017年度输出热源热量237448.84吉焦，以及计算得出的补贴款156.7万元，落款时间分别为2017年3月和4月。

此外，关于宁晋佳源要求的因煤热联动机制无效而产生的1144万元的亏损额，延津县政府认为这一要求缺少证据支持，即便存在亏损也是宁晋佳源经营不善所致，自己没有赔偿的义务和责任。

宁晋佳源还要求延津县政府支付厂区建设投资款本息共计4600万元。延津县政府同样认为自己没有支付义务，是宁晋佳源未按协议足额投资建设，也未保障及时、保质供热，投资款缺少确实充分的证据支持。

郑州铁中院一审认为，现证据不能证明宁晋佳源就补偿、热源热费补贴及其他债务问题已向延津县政府提出明确申请，宁晋佳源要求赔偿的起诉时机不成熟。法院还认可了延津县政府不负支付工程价款义务的说法。郑州铁路中院驳回了宁晋佳源的诉讼请求。宁晋佳源不服判决，于2018年8月22日向河南高院上诉。

2018年12月20日，河南高作出院裁定，认为宁晋佳源在同一诉讼中提出数项诉讼请求，涉及多个法律关系，应视为没有具体明确的诉讼请求，其起诉不符合法定的起诉条件，依法予以驳回；一审法院认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予撤销。

2019年4月，宁晋佳源将原诉求拆分为五项，重新起诉至新乡中院，目前尚未开庭。宁晋佳源二审代理律师、北京大成律师事务所高级合伙人张东向财新记者表示，延津县政府的行为事实上剥夺了宁晋佳源的特许经营权，属于严重程序违法。环保政策变更属于典型的情势变更，一审判决错误适用了关于不可抗力的免责条款，事实不清，依据不足，法律适用不当，作为行政相对人，宁晋佳源为维护其合法权益，可以单方起诉要求解除行政协议。

延津县住建局供热办主任郭振杰接受财新记者采访时则表示：“到了现在这个阶段，就是很多东西说不清楚，需要法院去判。法院怎么判，我们怎么执行。”