破产修法6月启动 最高法新规明确借款清偿顺序

“按照企业法起草工作计划和安排，2019年6月份左右，准备成立修法起草组。”3月28日，全国人大财经委法案室副主任钟真真出席最高法院优化营商环境新闻发布会时透露上述信息。这是立法机关首次披露修改企业破产法的具体动向，与此同时，最高法院先行探索，以新发布的司法解释为企业退出市场提供规范指引。

中国现行的企业破产法于2007年实施，这部法律标志中国现代企业破产制度正式确立，除规定破产清算制度，还设计了破产重整与破产和解制度，意在保护债权人和债务人的合法权益。但经过十年多发展，多宗案例显示，破产这一市场退出机制并未获得广泛认可。在当前供给侧结构性改革不断深化，“僵尸企业”需加速淘汰的时代背景下，如何完善制度设计，使企业规范地退出市场成为紧迫问题。

2018年9月，十三届全国人大常委会公布立法规划，将修改企业破产法纳入“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”范畴，由全国人大财经委牵头修改。钟真真在发布会上表示，全国人大财经委主任委员徐绍史专门负责这项工作，工作班子是按照任务、时间、组织、责任四个方面落实。“具体企业破产法的修改内容是围绕供给侧结构性改革的要求和改善营商环境，比如在法律的适用范围、破产条件、破产程序、完善重整制度、健全关联制度，包括个人破产制度方面，需要进行研究论证。”

钟真真还透露，企业破产法修改起草组主要组成单位是最高法院、中国人民银行、国务院国资委、人社部等。启动起草工作后，起草小组将研究归类疑难问题、重点问题，在此基础上梳理成草案稿，通过征求各方面意见，形成正式草案稿，最后由全国人大财经委审议通过后再提请全国人大常委会会议审议。

修法工作启动在即，作为司法机关的最高法院及时总结审判经验，以司法解释方式为相对滞后的立法“打补丁”。最高法院继2018年3月出台《全国法院破产审判工作会议纪要》后，又在2019年3月28日发布《企业破产法》司法解释（三）（下称《破产法解释三》）。

《破产法解释三》通过明确破产受理后借款的清偿顺序、单个债权人的知情权、债权人会议表决机制、管理人处分债务人重大财产的权限和程序等问题，进一步保障债权人等利害关系人在破产程序中的合法权利，鼓励对债务人企业继续经营的资金支持，促进债务人财产保值增值。

比如，实践中，破产程序启动后，债务人企业继续经营对破产重整至关重要，对于清算程序中将企业作为营运资产出售也非常关键，而债务人继续经营的前提是能够获得新的借款，用来及时支付正常运营过程中的支出和相关费用，如果该类新产生的借款在破产程序中的清偿顺序不明确，出借人就不好判断其借款回收的风险，其就不敢向困境中的企业提供借款。

分管破产审判的最高法院审判委员会副部级专委刘贵祥介绍，为鼓励对债务人继续经营提供资金支持，实现市场资源的优化配置，《破产法解释三》第2条明确规定，破产申请受理后，管理人或者自行管理的债务人为债务人继续营业的借款，符合法定程序的，可优先于普通破产债权清偿。同时，为维护正常的商业交易，尽量避免对此前已经设立的担保物权造成不利影响，《破产法解释三》规定该新发生的借款，不得优先于此前已经设立的担保物权。如果债务人要为该新借款设定抵押担保，而抵押物此前已经为其他债权人设定抵押的，担保物权人之间应当按照物权法第199条规定的清偿顺序实现权利。

又如，《破产法司法解释三》第15条还规定了管理人处置债务人重大财产时，债权人会议和债权人委员会如何行使决定权、监督权问题。最高法院民二庭副庭长关丽解读称，管理人对债务人重大财产的处分会直接影响债权人的清偿利益，债权人作为破产程序中对债务人财产享有最终权利的主体，应当有权参与决定此类对其权益有重大影响的行为，这是确保债权人合法清偿利益不受损害的重要程序要求。虽然破产法第69条只规定管理人实施处分时应当向债权人委员会报告，没有成立债权人委员会的，管理人应当向法院报告，但由于管理人此类重大财产处分行为均涉及债务人财产的管理或变价，从破产法对债权人会议的职权地位规定来看，应当属于债权人会议表决通过后才能实施的事项。因此，司法解释明确，管理人处分债务人重大财产的，应当事先制作财产管理或者变价方案并提交债权人会议进行表决，债权人会议表决未通过的，管理人不得处分。

《破产法解释三》还规定了单个债权人的知情权问题。知情权是债权人在破产程序中应当享有的重要程序性权利，但企业破产法更多是从债权人集体行使权利的角度，没有就单个债权人知情权的行使问题作出规定，而单个债权人的知情权对其行使权利而言十分重要，是其进行决策、行使表决权的前提基础，也是确保破产程序公开透明的必要保障。基于此，司法解释规定单个债权人有权查阅参与破产程序所必须的债务人财务和经营信息资料，同时明确了管理人无正当理由拒不提供时的救济途径，以充分保护单个债权人知情权的行使。关丽表示，应当注意的是，单个债权人知情权的行使应当与保护债务人商业秘密、国家秘密相协调，如果债权人查阅的信息资料涉及商业秘密的，债权人负有保密义务；如果涉及国家秘密，保密法等相关法律有禁止性规定，债权人应当遵守。

附：