最高法再推司法责任制 法院领导不得以口头指示变相批案

新修订的《法院组织法》将于2019年1月1日起实施。和旧法相比，新法固定了近年来司法改革措施，其中之一便是，也即该法第八条所规定：法院实行司法责任制，建立健全权责统一的司法权力运行机制。2018年12月10日，最高法院对外发布《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》（下称《实施意见》），试图进一步完善司法责任制配套措施。

司法责任制是中共十八大后司法改革的焦点举措，官方称其为司法改革的“牛鼻子”。这项改革抓住过去法院行政领导审批案件的痛点，意在实现“让审理者裁判、由裁判者负责”，同时把放权与监督结合起来，促使案件审理回归司法规律。具体到实践中，最高法院曾于2015年出台《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（下称《意见》），要求庭长、副庭长不再审核、签发自己没有参加审理的案件，由合议庭独立行使审判权，主审法官担任审判长并签发案件。

此番出台的《实施意见》进一步聚焦法院领导办案问题。一方面，强调法院领导应充分尊重独任法官、合议庭法定审判组织地位，除审判委员会讨论决定的案件外，院长、副院长、庭长不再审核签发未直接参加审理案件的裁判文书，不得以口头指示等方式变相审批案件，不得违反规定要求法官汇报案件。另一方面，要求各级法院制定院长、副院长、审判委员会专职委员、庭长、副庭长的审判监督管理权力职责清单。院长、庭长在权力职责清单范围内按程序履行监督管理职责的，不属于不当过问或者干预案件。院长、庭长应当履行监督管理职责而不履行或怠于履行的，应当追究监督管理责任。

北京师范大学中国刑法研究所副所长彭新林教授向财新记者表示，前述措施有一定现实针对性。关于法院领导变相打招呼不当干预案件的现象，彭新林认为，《实施意见》实际是在中办、国办已有文件基础上重申相关问题，关键在于落实，若不落实反而会影响制度的权威性和严肃性。

财新记者注意到，最高法院司改办负责人答记者问时也表示，在司法责任制改革过程中，有的地方对于司法责任制的认识还不够到位，有的对如何完善新型审判权力运行机制，如何完善新型监督管理机制，如何统筹推进司法责任制配套改革认识还不够到位，因此，最高法院以文件形式予以明确。

《实施意见》还重申了2015年《意见》的核心要求，具体内容上有四方面新变化。第一，强调加强对院长、庭长办案的网上公示和考核监督，规定担任领导职务的法官无正当理由不办案或者办案达不到要求的，应当退出员额。

“这一轮司法改革强调进入员额的领导主动承担办案责任，但是执行起来走样了，院长、庭长办的都是容易立功受奖且没有太多风险的案件，比如高官腐败案件。还有的是挂名办案，实际都是下面的法官在办，这次强调对院庭长办案的分配和监督，是有针对性的。”彭新林说。

第二，针对《意见》规定的“四类案件”（即：涉及群体性纠纷，可能影响社会和谐稳定的案件；疑难、复杂且在社会上有重大影响的案件；与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的案件；有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的案件）实践中存在的问题，就发现机制、启动程序、监管方式等作出更为细化明确的规定。

第三，对需要调整有关内容的予以调整。比如实践中院领导办案工作量的计算方法以本院法官平均办案工作量为计算基数调整为以本院法官平均办案工作量或办理案件所属审判业务类别法官平均办案工作量为计算基数，并将辖区内三级法院院长、庭长办案工作量的确定权限从地方各级法院自行确定调整为各高级法院统一确定。

第四，对需要完善有关政策予以完善。比如，为发挥专业法官会议作用，《实施意见》规定“合议庭不采纳专业法官会议一致意见或者多数意见的，应当在办案系统中标注并说明理由，并提请庭长、院长予以监督，庭长、院长认为有必要提交审判委员会讨论的，应当按程序将案件提交审判委员会讨论。”又如，为了鼓励工作岗位交流，促进人才合理流动，完善员额交流有关政策，规定“员额法官因工作需要调整到法院非员额岗位，五年内重新回到基层或者中级法院审判业务岗位的，经所在法院党组审议后，层报高级法院批准入额；五年内重新回到高级或者最高法院审判业务岗位的，分别经本院党组决定入额。”

给法官放权后，裁判质量如何保证，针对类案不同判现象，有何解决途径？最高法院司改办负责人表示，司法责任制改革后，有的地方裁判标准不统一的问题有所凸显，影响了裁判权威和公信力。对此，《实施意见》提出完善案件分配机制，系列性、群体性或者关联性案件原则上由同一审判组织办理，这样能保证这类案件裁判尺度的统一把握。《实施意见》还要求完善专业法官会议制度，要求判决可能形成新的裁判标准或者改变同类生效案件裁判标准的，应当提交专业法官会议或者审判委员会讨论。此外，《实施意见》还要求完善指导性案例、类案参考、裁判指引等工作机制，建立类案及关联案件强制检索机制，完善院长、庭长审判监督管理机制。

在彭新林看来，《实施意见》关键是要落地见效，在实践中，应真正把审理者裁判、裁判者负责的机制落实起来。彭新林进一步分析，全面落实司法责任制，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，对造成冤假错案负有直接责任尤其是失职失责性质恶劣、后果严重的司法人员依法问责，这是纠防冤假错案的题中应有之义，但对司法人员的问责要区分情况，要做到宽严适度、不枉不纵，决不能搞“一刀切”，或者不问青红皂白式的简单问责，这样的问责不仅会挫伤司法人员的积极性，还可能削弱司法机关自我纠错的动力和勇气，不利于冤假错案的纠正，而且也达不到问责的目的和效果，亦是公众不希望看到的结果。

京衡律师上海事务所合伙人余超律师也持类似观点。他向财新记者表示，《实施意见》对促进严格公正司法无疑是有意义的，但是也要注意在落实司法责任制的过程中不能走入误区：一方面，司法权在本质上判断权，对于同一事实的认识和判断，不同的法官之间存在差异也很正常，如果把这种判断差异当成错案追究无疑会打击法官的工作积极性，使法官作出判断时更趋向于保守，法官首先考虑的是自身职业安全，如何规避责任，而不是更多地追求司法公正。

另一方面，余超认为，错案的纠正往往伴随着责任追究。如果不区分实际情况，反而可能会增加错案的纠正成本。司法机关之间可能会抱团掩盖错案，有时不惜将错就错，一错到底，让错案的纠正反而变得更加困难。