基建投资“稳定器”作用明显财政政策工具或追加

　　中国经营报

　　本报记者 石健 北京报道

　　日前，中共中央召开新闻发布会解读党的二十届三中全会公报。有关部门表示：“要更加有力有效实施宏观调控政策，积极的财政政策要更好发力见效，加快专项债发行使用进度。”

　　《中国经营报》记者注意到，三中全会公报对于地方财政政策工具明显有所丰富，对于城投平台的转型方向也愈加明晰。

　　东方金诚首席宏观分析师王青认为，着眼于有效发挥基建投资的宏观经济稳定器作用，下半年政府债券发行节奏会显著加快。其中，第三季度政府债券融资规模有望达到4.1万亿元。

　　财政工具明显丰富

　　记者在采访中了解到，进入2024年，城投平台的转型速度明显加快，主要呈现两个趋势：一是城投公司向“城市综合服务运营商”方向转换，统合区域内的水、电、气、公共交通等公共资源，形成一体化的城市综合服务运营发展格局；二是城投公司通过招商引资方式在区域内进行产业投资，通过搭建母子产业基金的方式实现营收规模的扩大。

　　“不管是朝哪个方向转型，城投公司都需要融资，一方面化解存量债务，另一方面做好新的投资运营工作。”采访中，多位城投公司负责人提出了城投公司眼下迫切需要解决的问题。

　　值得注意的是，在刚刚闭幕的党的二十届三中全会上，无论是对于财政政策工具的使用，还是对于城投的转型问题，均提出了切实可行的发展方案。中共中央召开新闻发布会解读三中全会公报时，中央财办分管日常工作的副主任、中央农办主任韩文秀表示，要把长远增后劲与短期稳增长结合起来，用好超长期特别国债资金，加强国家重大战略和重点领域安全能力项目建设。要把经济政策和非经济性政策都纳入宏观政策取向一致性评估，形成推动高质量发展的强大合力。

　　王青表示，从中共中央召开新闻发布会解读二十届三中全会公报中提到的“要更加有力有效实施宏观调控政策，积极的财政政策要更好发力见效，加快专项债发行使用进度”可以看出，下半年政府债券发行节奏将显著加快，第三季度将迎来政府债券发行高峰，也不排除后期追加财政政策工具的可能。“由于去年第四季度增发的1万亿元国债有七成左右在今年使用，上半年包括地方政府专项债在内的政府债券发行节奏相对较缓。着眼于有效发挥基建投资的宏观经济稳定器作用，下半年政府债券发行节奏会显著加快。其中，第三季度政府债券融资规模有望达到4.1万亿元，较第二季度增加约2万亿元，也较去年同期高1.5万亿元。这将确保下半年基建投资增速（宽口径）继续保持7%左右的高增长水平（上半年为7.7%），有效对冲房地产投资下滑带来的影响。”

　　王青认为，考虑到中央政府加杠杆空间较大，以及地方债风险化解需求，下半年特别是四季度可能追加财政政策工具，或包括加发超长期特别国债、发行一定规模的地方政府特殊再融资债券等。可以看到，此前两年都实施了类似的财政政策工具追加：2023年10月，决定增发1万亿元特别国债支持抗灾，启动发行1.37万亿元的地方政府特殊再融资债券，支持地方债务风险化解；2022年8月，利用结存限额加发5000多亿元专项债，分两批增加7399亿元政策性开发性金融工具额度，支持基建投资。

　　一直以来，专项债都被视为有着“四两拨千斤”的作用。一位东部省份的城投公司负责人告诉记者：“随着近年来专项债务发行规模扩容，专项债已经成为城投公司融资的有益补充。”

　　从三中全会“部署拓宽专项债支持范围，强调构建地方债务长效机制、加快融资平台改革转型”来看，中诚信国际研究院研究员鲁璐认为，如若更好发挥专项债“四两拨千斤”作用，应该注意以下几个方面：一是要进一步支持基础性、公益性、长远性重大项目，继续聚焦社会民生领域，在教育、医疗、住房、绿色等领域探索新品种，并围绕科技创新、新基建、传统基建数字化改造等扩容；二是要适当扩大专项债用作资本金的领域、规模、比例，围绕现有领域拓展资本金应用，并根据项目收益、重要性等适当放开领域限制，在更大范围发挥政府投资引导作用。

　　强调“可持续”

　　记者注意到，在三中全会上，除了为地方政府及城投平台援引资金“活水”之外，还聚焦城投平台转型提出相应建议。

　　现代咨询研究院院长丁伯康表示，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称“《决定》”）提出，建立可持续的城市更新模式和政策法规，强调“可持续”，在债务管控加强的背景下，相应的城市建设和运营管理都要从可持续性出发考虑，即建设的项目未来能否通过精细化管理带来稳定现金流和较好的收益。同时，从地方平台公司融资和业务发展角度出发，强调了企业的市场化收入是化解债务的真正来源，要加快培养企业的自我造血能力。

　　现阶段，如何运营好城投公司的存量资产、突破业务增量瓶颈，是业内普遍关注的问题。对此，《决定》也给予了方向，如“构建新型基础设施规划和标准体系，健全新型基础设施融合利用机制，推进传统基础设施数字化改造，建设和运营国家数据基础设施，促进数据共享，加快建立数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护制度”。

　　丁伯康认为，地方及平台企业首先要从可匹配未来城市高质量发展的目标适度超前建设数字基础设施，其次是搭建数字化平台、升级改造传统业务、实现降本增效，最后是运用数据资源、打造新业态、突破企业业务增量瓶颈。

　　《决定》还提出，“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。提升市县财力同事权相匹配程度”。

　　对此，丁伯康认为，我国城镇化经历了30年的快速推进和粗放式发展，部分地区累积了较大债务规模，但如今正处于由增量时代向存量时代快速转变的阶段，收窄的开发建设增量已无法为地方及其平台公司带来持续稳定的业务机会和经济效益，导致现存的债务压力凸显。“现行的财税体制逐步暴露出相应的问题以及风险，如财权财力持续上收至中央，但事权却在不断下移至地方，房地产低迷导致地方财税收入明显下降，但财政支出并未减少，面临较大收支压力，这种压力必然会传导至地方平台公司，在业务较难开展的情况下，还要亟需解决债务化解难题。《决定》提出的‘协调’、‘均衡’以及‘适当加强中央事权、提高中央财政支出比例’，切实从根源上减轻地方支出负担，减缓地方债务压力，为地方及平台企业债务化解赢得更多时间和空间。”

　　在诸多行业人士看来，城投公司如若实现转型，首先需要强化地方债务风险化解的能力。对此，《决定》提出，“完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型”。

　　丁伯康认为，全口径监管体系的建立，对总体债务进行统一扎口、高效管理，同时厘清政府和企业的债务边界，更好地分类实施化债举措。在拓展企业更多元化融资渠道方面，《决定》提出，“建立统一的全口径外债监管体系”，结合近日国家发展改革委印发的《关于支持优质企业借用中长期外债 促进实体经济高质量发展的通知》，未来将对优质企业境外融资产生更多积极影响，优化境内外要素资源配置，对国企全面创建世界一流企业起到实质性推动作用。

　　鲁璐建议，为防范化解地方债务风险，一是要处理好短期与中长期关系，短期加快建立全口径地方债务监测监管体系，持续推进“控增化存”缓释流动性风险，结合化债进度与发展需求适当调整化债政策；中长期持续深化财税领域改革与新旧动能转换，建立完善防范化解隐性债务风险长效机制，提升在中长期发展中解决地方债务问题的能力。二是要加快推进融资平台改革与市场化转型，进一步明晰不同类型国有企业功能定位，依托政府投融资体制改革、国资国企改革的深入推进，完善融资平台治理，加大整合力度、分类推进业务转型。